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刍议防止利益冲突的机制建设

王继红

[摘 要] 建立健全防止利益冲突机制,是党推进反腐倡廉建设作出的一项重要决策,也是解决滋生腐败源头性问题的有效途径。建立健全防止利益冲突机制,必须进一步夯实教育机制,提高防止利益冲突的自觉性;构建立法机制,提高防止利益冲突的法制化水平;健全监督机制,提高防止利益冲突的组织保障能力;强化惩戒机制,提高利益冲突的惩治力度。

[关键词] 利益冲突 反腐倡廉 机制

利益冲突是指国家公职人员在履行职责的过程中,受到有关私人利益因素的干扰而发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。党的十七届四中全会第一次明确提出“防止利益冲突”这一概念,党的十八大报告重申“坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色”,再次指出“防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败”。“防止利益冲突”作为国家廉政体系的重要支柱,直接影响到廉政建设的总体成效。推动反腐倡廉建设向纵深发展,必须更加关注治本和预防,更加关注提高机制的科学性和有效性,构建适合国情的、科学有效的防止利益冲突机制。

一、完善教育机制,提高防止利益冲突的自觉性

在防止利益冲突中,观念性要素是有效发挥约束作用的内控基础,在这个过程中,廉政教育具有不可替代的作用。

一要改变防止利益冲突的教育观念。要从伦理的角度,承认利益冲突存在的潜在可能性和现实存在性,树立全面的、理性的、辩证的利益冲突观。树立利益冲突可控性观念,引导公职人员必须以公共利益为重的伦理意识,正确处理好公共利益与私人利益的关系,防止私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性。建立健全有利于防止利益冲突的核心伦理价值,例如正义公平、平等性、责任、公开透明、效率性、廉洁诚实、依法办事、公正无私等,形成不宽容利益冲突的组织文化,为保障防止利益冲突机制的有效运行奠定基础。

二要改变防止利益冲突的教育方式。在继续加强利益冲突警示教育的同时,不断创新防止利益冲突的教育方式,把简单的理论说教和思想学习变成现实的伦理指导,采取案例研讨、互动教育、情景模拟等多种方式,充分发挥公务员自我学习的积极性和主动性,在自我探索、自我反思中涵养人性,修炼品格。

三要创新防止利益冲突的教育内容。加强防止利益冲突规范教育。将公职人员职业道德建设,贯穿于公职人员岗前培训和在职培训的一系列教育过程中,形成道德层面的职业伦理规范。抓好防止利益冲突的先进典型教育和反面警示教育。注意发现、培养在防止利益冲突方面的先进典型,并充分发挥他们的导向作用;利用案例开展警示教育,使广大公职人员自觉约束自己的行为。制定专门的公职人员《防止利益冲突技术手册》,详细说明公职人员可能面临的利益冲突问题、主管机构、解决方案、咨询程序、处罚规定、适用条款及疑难解答等,纳入公职人员教育内容,以帮助公职人员提高防止利益冲突的能力。

二、完善约束机制,提高防止利益冲突的法制性

世界上防止利益冲突做得比较好的国家都建立了比较完备的防止利益冲突法,借鉴其他国家和地区防止利益冲突的立法经验,是我国防止利益冲突的有效途径,也是值得深入探索的问题。

一是立法规范公职人员从政行为。国际社会认为,公职是一个基于信托的职位,公职人员有责任以公共利益为出发点审慎履行职责和行使权力。近20年来,许多国家都相继制定了政府官员和公职人员从政行为准则,例如美国的《政府伦理法》、加拿大的《公共服务的价值与伦理规范》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》等都是这种形式的立法典型,这些从政行为规范,使公职人员道德规范不再仅仅凭借个体信念来维系,而是依靠权威的国家法律法规来保证。因此,适时制定我国《公务员伦理法》,帮助公职人员树立防止利益冲突的思想观念,并指导他们在利益冲突中进行伦理妥协,避免因利益越界而损公肥私,对增强公职人员防止利益冲突的自觉性和坚定性极为必要。

二是立法预防解决利益冲突问题。制定严格的防止利益冲突法是国际社会防止利益冲突的重要特色。例如加拿大颁布的《利益冲突章程》,针对现任和退休的公职人员制定的《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。又如英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度,要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益。利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等是各国防止利益冲突法的重中之重。目前,我国及地方防止利益冲突机制建设存在的一个重要问题,就是缺乏一部基础性法规和实施细则。因此,紧密结合我国反腐倡廉建设的具体实际和目标任务,制定《防止利益冲突法》和《防止利益冲突法实施细则》,其主体性制度包括利益回避制度、离职后行为限制制度、个人有关事项报告制度以及礼品、宴请、借贷规范等,并对现行政策法规中的共同性内容加以归纳,从而使领导干部和公职人员的从政行为真正做到有法可依、有法必依。

三是完善防止利益冲突的配套法规。防止利益冲突制度是一项综合性管理制度。防止利益冲突做得好的国家,其法律规定之后均附有相配套的单项法规和完备的配套实施细则。例如加拿大,与《利益冲突章程》相配套的单项法规就有《公共服务雇用法规》《公职人员利益冲突与离职后行为准则》《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》等,这些法律相互配套协调,形成了防控利益冲突的管理制度体系。我国在防止利益冲突制度规划上,要立足于现行廉政法规的基本精神,采取尊重、吸纳、增补等具体策略,建构有特色的防止利益冲突配套法规、实施细则,提高针对性、可操作性。

三、完善监督机制,提高防止利益冲突的实效性

反腐倡廉的实践表明,失去制约和监督的权力,必然导致腐败。从我国近年来查处的大案要案看,都透出监督缺位或监督流于形式的问题。为此,我们要从以下方面进行完善。

一要完善权力制衡机制。防止利益冲突的关键环节是以权力制约权力。具体来说,要建立良好的权力结构和运行机制,对公职人员的权力进行制衡,既要实现“决策权、执行权、监督权”的适当分离,又要正确规范“三权”的内在联系和有机结合,使其根本利益目标指向一致,同时要全面提高“三权”行使者的素质与能力。

二要明确监督重点。首先是对重点对象的监督。特别要加强对党政正职的监督,对新提拔干部任前廉政审核要把利益冲突作为重要内容,第一时间评估可能存在的利益冲突风险,做到在任职前就实现利益冲突的有效防范。其次是对重点环节的监督。加快推进重点岗位、关键环节的利益冲突防控。再次重点监督群众反映强烈、严重损害群众利益的利益冲突问题,特别是领导干部配偶子女经商办企业、公职人员参股投资、兼职取酬及离职后高薪应聘私企等与民争利问题。此外,要总结近年来腐败案件中利益冲突的发生规律,关注现实政治和经济生活中可能出现的新的利益冲突现象,有针对性地采取预防监督措施。

三要增强监督合力。推进权力运行程序化和公开透明,使权力运行中的各种制约要素和监督主体紧密衔接、良性互动,最大限度地实现系统的整合功能和综合效应。充分发挥各级人大监督、政协民主监督、司法监督、群众监督和新闻舆论监督的有机结合,建立社会广泛参与的防止利益冲突监督体系,提高监督的整体效能。在一些地方试点设置专门机构承担利益冲突情形的监督工作,一旦发现公职人员存在潜在的利益冲突,及时给予提醒、警示;对已经构成明显的利益冲突的,做出禁止性指令、限制性指令或回避性指令,避免利益冲突发展为现实的、严重的以权谋私;对于媒体和社会公众有关利益冲突的质疑,进行调查和认定,及时回应社会关切。不论哪种形式的监督都必须要防止监督的虚化和泛化问题,监督考核结果作为公职人员晋升、任免、奖惩的重要依据。

四、完善惩戒机制,提高利益冲突的惩治力度

严刑惩治是遏制利益冲突腐败滋生蔓延的重要措施,也是防止利益冲突的最后防线。根据“成本—收益”的反腐败原理,在利益冲突性腐败易发多发的形势下,必须加大利益冲突行为的惩治力度,增加利益冲突成本、腐败成本,形成利益冲突的惩戒机制。首先,强化政治成本。在强化组织目标考核、规范职务晋升、坚持领导表率、扩大个人参与来激励公职人员理性地选择廉洁的同时,有必要建立黑名单制度与通报制度,对于违反防止利益冲突要求者,一经查实,录入黑名单并永不录用,并以报刊、电台、电视及互联网等大众传播媒介等方式公之于众,接受公众的谴责与监督。其次,加大经济成本。扩大适用没收财产、罚金等财产刑,使其经济上“破产”。再次,降低立案金额,加大刑事处罚力度。比如任何人索贿、受贿或者接受不正当的报酬,都应被认为犯有受贿罪,轻者开除公职,并对行贿者与受贿者进行对等的处罚,重者判刑。通过严厉的处罚、惩治,使公职人员在利益冲突面前不敢铤而走险。

总之,防止利益冲突机制是一个系统的综合性的机制,必须随着经济社会的发展和公职人员从政环境的变化,不断研究利益冲突产生的新的复杂动因、新的表现形式,确保机制的针对性、可操作性和实效性,从而更为有效地预防与惩治腐败。○

参考文献:

[1]庄德水.利益冲突:一个廉政问题的分析框架[J].上海行政学院学报,2010(5).

[2]唐晓清,杨绍华.防止利益冲突制度:国际社会廉政建设的经验及启示[J].当代世界与社会主义,2011(2).

责任编辑 吴自锋

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