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简论国外执政党执政体制建设的经验及启示

毛蒋楠

[摘 要] 中国共产党执政体制已成为学界关注的重点之一。面对错综复杂的国内外环境,我们必须将执政体制的研究放在全球视野中,总结国外一些执政党以政治与法律为准绳、周旋各方关系、重视媒体力量的做法,给我们在完善法律制度、培育社会组织、直面媒体挑战等方面带来重要启示。

[关键字] 中国共产党 执政体制建设 国外执政党 执政体制改革

近年来,中国共产党执政体制的研究已成为学术界和理论界的重点和热点问题之一,并取得了十分丰硕的阶段性理论成果。为了能够更快地适应政治民主化的全球大势,提升中共的全局治理乃至日后之国际观瞻与驾驭能力,将理论的视角放置在全球视阈中,加强对国外一些长期执政的执政党的执政体制建设经验的研究,在当今开放性的国际环境下显得尤为必要。

一、执政体制的内涵

1.执政体制建设问题的提出。执政体制的最早提出是在2004年6月29日胡锦涛同志在中央政治局第十四次集体学习时的讲话,在讲话中首次提出:党的执政理论建设是一项系统工程,包括执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源等六个主要方面。之后,在纪念邓小平同志诞辰100周年大会上,胡锦涛明确指出:以党的执政能力建设为重点,从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力,全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设。中国共产党十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调,必须“全面加强和改进党的建设,使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固”[1]P12。这是执政体制概念首次出现在党的正式文件中。构建科学、有效的执政体制,是中国共产党推进政治体制改革和建设社会主义政治文明的必然要求,也是提高执政效率、降低执政成本、规范执政行为、落实执政功能、优化执政模式、增强执政活力、提升执政合法性、实现执政目标的根本保证和有效途径。

2.执政体制的概念与内容。学术界基于不同的视角对执政体制的内涵进行了深入探讨与科学分析。归纳起来,主要有这样一些比较具有代表性和典型性的观点:第一种观点认为,党的执政体制就是党在执政过程中政党、国家、社会政治团体之间政治权力的配置及其形成的规章制度和行为规范的总和[2]。执政党的执政体制,就是执政党执掌、运作政权所涉及的机构、机构职权的配置、权力运行模式及其三者的制度化状态的总和[3]。第二种观点认为所谓执政体制,可以认为是执政党获取、影响、控制和运行公共权力的组织制度的总称。从制度上表现为执政党与其他政治资源和国家权力机关的权限划分结构,它的实质在于对执政资源的配置方式[4]。第三种观点认为,执政体制是执政党组织和领导国家机关的一整套方法、手段和途径的总称[5]。中国共产党的执政体制,主要涉及党内关系、党际关系、党政关系,即党与人大、政府和司法的关系,还有党同社会团体的关系[6]。第四种观点认为,在现代政治学语境上,执政体制是指民主政治条件下特定政党对国家政权的介入、执掌乃至控制和支配运用的制度设计和制度安排[7]。或是在执政活动中各政党之间、政党和政权之间形成的关系和网络[8]。综合上述几种观点,笔者认同执政体制是指从政党与外界的关系着手,即指作为执政党为实现既定的执政理念,围绕着整个执政活动运行的客观要求,与国家政权之间的相互关系及其职权划分的制度化设计与规定。其核心和本质在于从制度安排的角度对党占有、控制和支配、影响国家政权的方式及相关活动的机构设置、运作程序、职权关系等做出规范和定位[9]。执政体制的构成一般包括政党、国家和社会三大要素,因此,理顺党的执政体制需要理顺三种关系,即党与国、党与政、党与其他组织的关系。

二、国外执政党加强执政体制建设的经验

新世纪以来,一场金融危机席卷了多数发展中国家,各国在长达数年的经济快速增长后,普遍遇到了发展的瓶颈期与困顿期。国际关系纷繁复杂,社会信息化趋势不可扭转,多元价值取向的碰撞,民众对高品质的生活方式的迫切需求等,无一不是考验各国执政党执政能力的重大战略问题。对于各国执政党而言,核心问题便是如何能够保证自己稳定、高效地执政,而解决此问题的关键便是各国执政党不断通过自身的进化以完善执政体制的建设。在现代民主政治环境中,政党的竞争就是建立在对执政能力的概括与解析的政纲之中。一些国家的执政党稳定了自身的执政地位,而另一些则丧失了执政地位甚至分崩离析,这其中的一些经验与教训是值得我们借鉴的。

1.以政治与法律为准绳,加强自身执政体制建设。当今绝大多数国家的政治都是政党政治。按马克思主义的阶级历史观来区分,世界上主要有三种形态的政党:无产阶级政党,资产阶级政党,小资产阶级政党。按各国的运作方式又可分为一党制、多党制及两党制。各个国家执政党对于自身执政体制的构建都建立在充分结合本国的历史特点与政治环境的基础上,一旦脱离本国特点,执政体制便会水土不服。因此,一国之法律、制度对于规范各国政党的活动极其重要。各国执政党的执政体制设计都必须以各国宪法为准绳,以法律为框架。宪政是现代政党谋取执政合法性的基本准则。较为合理的执政体制便是依照法律章程来理顺执政党与议会、执政党与政府、执政党与第三部门的关系。

联邦德国在吸取魏玛共和国多党林立的教训后,在选举制度上采取了限制小党参政的措施。联邦德国1953年《选举法》规定了5%的限制性条款,即政党只有在全国范围内获得5%的选票或3个直接议席的情况下,方可进入联邦议院。如果政党在全国所获得的第二票有效票数低于各政党全国所获第二票有效票总数的5%或在单一选区未获得三席以上,则丧失进入联邦议会及参加比例分配议席的资格。这就是著名的5%限制性条款。同时,为了更好地规范政党的活动,联邦德国制定了《政党法》,这在全世界范围内尚属首次。因此在德国,执政党的执政一方面具有宪法及法律的严格保障,以使其执政方略能够顺利推行;另一方面,事无巨细皆有法律对其严格限制,使其执政规范化、法治化。正是这些,保证了德国执政党的执政体制能够平稳运行。

新加坡人民行动党在几十年的连续执政,都是通过合法选举,在国会中获得多数议席进而顺利组阁,实现该党通过政府来对国家和社会进行管理。依照新加坡宪法及相关法律,形成了独具特色的新加坡执政体制,也被称作新加坡模式。虽然近些年来,其一党独大的威权式执政颇受争议,也备受挑战,但在新加坡经济平稳运行数十年、民众生活水平不断提高的事实面前,其执政模式仍具有强大生命力。在党内,其不断强化执政党的法制意识。严格组织纪律,只有称之为干部党员的党员才具有提名议员的资格,群众党员只能投票和拥护。能够进入议会的干部党员都是人民行动党的翘楚,是推行其执政理念的先锋和骨干,他们在法律程序的基础上,将党的意志上升为国家意志,推动政府施政。虽然人民行动党一党独大,但其与政府是分开的,政府是独立的国家机构。政党与政府的关系是规范的,符合法制的。

西方国家执政党的执政体制与资本主义法律制度相适应,执政党权力受到宪法和法律的严格制约,执政体制虽然与本国政治体制紧密相关,但它表现出来的是执政党如何掌控和运作政权的具体模式[10]。西方国家通过权力的相互制约和法律制度的规范来决定执政党的执政体制。执政党受议会制约,组阁的政府权力有限,宪法赋予了各方监督的权力。

2.周旋各方关系,保障执政体制运行通畅。在冷战后的今天,西方各国资产阶级政党的阶级属性已逐渐淡化,意识形态已不断弱化,各派政党在竞争日益激烈的大选中,已不再将阶级作为竞选筹码考量,而是比拼公共政策的吸引力,谁的政策蛋糕能够吸引较多的民众,谁便是胜利者。因此,今天的政党已经成为各方利益诉求的“火锅”,充斥着各式各样的方案。各种形式的新型政党也应运而生,比如绿党、茶党、无核党。这些政党的出现已大大扩张了政党的属性,反映出政党的政纲已日趋潮流化。在西方国家,议会具有至高无上的权威,议会是对执政党执政的最大制约,而诸多反对党可以以议会为平台,在财政、外交、国防预算案等诸多问题上与执政党叫板。与此同时,执政党还必须接受司法系统的监督、新闻舆论的监督和民众监督等。因此,任何一个想要获得执政地位的大党都必须尽量拉拢与自己相近的小党而打压主要对手,在获得执政地位后还必须时刻团结本党及联盟议员与反对党进行周旋,最显而易见的便是2013年9月底美国联邦政府关门案,正是因为民主、共和两党对财年预算久久不能达成协议,导致联邦政府的相关职能停摆。直接影响民众的日常生活。执政党为了能够保证执政体制运行顺利,就必须赢得议会的绝大多数,同时尽可能地限制反对党,上文提到的德国5%的限制条款便是很明显的限制措施。

除了积极处理好与议会和反对党的关系外,充分发挥非政府组织、非盈利组织的作用,对于执政党的执政也尤为重要。西方的资产阶级政党通常都会有附属或支持自己的各种协会和基金会,党内也设有专门的机构对外联络。例如,德国社民党下属的艾伯特基金会,美国洛克菲勒基金会,美国数以万计的各种政治行动委员会,等等,这些机构大多都是为各自的政党进行大选而服务的。目的只有一个:尽可能地拉拢民众,获得选票。拥有这些支持,在执政党将来的执政过程中,对执政体制的顺畅运行是有保障的。而在日本,情况有所不同,日本的议会选举虽然没有这些组织的身影,但更多活跃的是各式政治家族、财阀,一个独立候选人在没有家族靠山或财阀支持下基本是没有获胜几率的。正是背后的财阀与强势家族势力的支持,使得日本自民党能够长期执政40多年之久,从而能够确保其执政体制健康运行。

3.重视媒体力量,推进执政体制改革创新。现代社会人们获取各类信息、参与政府决策、监督政府活动都离不开媒体为中介,随着媒体的网络化、大众化,其日益成为政党依靠的对象。一方面,媒体网络的发展改变了政党原先的宣传和发动民众的渠道;另一方面,政党的领袖人物能够通过媒体塑造自己的正面形象。媒体日益成为执政党探索自身形象和维护执政地位的工具,怎样让媒体在最大限度上为自己所用,是各国执政党普遍所关注的问题。特别是在应对突发问题时,执政党的处理方式通过媒体的传播能够对民众起到最直接的导向作用。及时、全面、积极、主动的处理方式能够得到广大民众的认同,将事件的影响降到最低;而如果反应迟缓、处置不力、故意隐瞒,透过媒体的大肆渲染,执政党的形象便会大大受损,直至影响执政地位。所以,必须依托自身执政体制的积极变革,充分发挥媒体对执政党执政的正功效,从而使执政党适应信息化条件下的诸多挑战,推动执政方式的与时俱进,实现执政理想。

三、加强党的执政体制建设的启示

1.完善法律制度,突出宪法作用。首先,中国共产党为了巩固执政地位,永葆胜利果实的长青,就必须严格依法执政,一切以法律为准绳,并通过法律手段强化党的执政体制。同时要与人大处理好关系。如果处理不好党与人大的关系,便会出现多头主义、相互争权、扯皮的现象。如何从实质上提升人大的地位,使其充分发挥国家权力机构的应有作用,并能够在此基础上监督党及党员干部的行为,使国家权力与党的领导权实现无缝隙的平衡,使得人民民主能够依托人大充分保障、充分实施,这些不仅需要执政者有敢于破釜沉舟的勇气和决心,也要有勇于创新、积极探索的开拓能力。其次,如果执政体制缺乏法理支撑,也不可能存在下去。苏共的悲剧就在于自己将领导地位拱手让出,从宪法中取消了苏共的永远执政的地位。这便告诫我们,无论怎样创新法制,无产阶级的领导权丢不得。

2.充分发挥民间力量,培育社会组织。社会主义国家的执政党必须密切联系群众,要为人民谋利益。虽然我国有工会、妇联、青年联合会等等组织,但如何保证这些组织独立、有效、廉洁、透明地运行,需要执政党下定决心进行改革,将这些组织交予社会去检验。同时,要大力支持民间组织的发展,不仅仅限于公益慈善类;要搭建平台、建立长效的沟通制度,积极引导各类组织参政献策,监督政府。

3.直面媒体挑战,提升执政党危机公关的能力。中国共产党始终强调加强对意识形态领域的领导和对新闻媒体的管理,这对于我们警惕西方国家和平演变策略、应对西方媒体的舆论攻击具有积极作用。但与此同时,在执政过程中,应广泛听取媒体声音,建立长期的以互联网为平台的党民互动机制,接受媒体的批评与质疑;要提高党员干部的危机公关意识,培育专业的公关队伍,制定有效的危机公关应急预案。在此基础上对执政体制进行大胆创新,才可保证党的执政能力与时俱进。创新是改革的灵魂,改革是执政体制建设的重要途径。○

参考文献:

[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定(辅导读本)[M].北京:人民出版社,2004.

[2]王建军.执政体制:概念、结构和特征[J].理论探索,2006(1).

[3]杨久华,郑伟.当前党执政体制的时代特性及其民主模式转型思考[J].太原理工大学学报(社会科学版),2005(4).

[4]宋黎明.多党合作和政治协商制度对政党执政体制内涵的丰富和发展[J].福建省社会主义学院学报,2006(1).

[5]康利超.试论理顺执政体制运行机制以加强执政能力建设[J].珠海城市职业技术学院学报,2005(3).

[6]吴辉.关于执政理论的三个问题——论党的执政基础、执政方略和执政体制[J].中共石家庄市委党校学报,2004(11).

[7]常黎峰.关于党的执政体制研究的几个问题[J].理论导刊,2005(6).

[8]黄明哲.关于推进执政体制创新的思考[J].合肥工业大学学报(社会科学版),2006(1).

[9]谢嘉梁,胡祖凤.中国共产党执政体制基本理论问题研究述评[J].高校社科动态,2008(1).

[10]柴尚金.国外执政党加强执政体制建设的主要做法[J].中国浦东干部学院学报,2010(3).

责任编辑 马永义

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