民族地区县级政府公共服务能力研究

高小兰

[摘 要] 县级政府公共服务能力和社会管理能力是服务型政府建设的重要环节,提升县级政府公共服务能力是行政体制改革的重要战略部署。本文以民族地区县级政府为研究对象,梳理当前民族地区县级政府公共服务中存在的主要问题,分析造成这些问题的各种因素,在此基础上,针对性地提出提升民族地区县级政府公共服务能力的对策和建议。

[关键词] 民族地区 县级政府 公共服务能力

县级政府作为我国行政体系中不可或缺的一级政府,在我国管理体制中是一个非常重要的层级,起着承上启下、沟通城市和农村,总揽农村全面工作的作用。一方面,党和国家政策与法律的实施以及落实,都与县级政府的工作成效密切相关;另一方面,为城乡经济发展提供优良的外部环境和提供各种公共服务都由县级政府来完成[1]P175。随着经济社会的发展,地方公共需求的增强对政府的公共服务能力提出了新的要求。因此,提升政府公共服务能力,满足广大群众对公共产品的基本要求,已成为各级政府的主要任务。

一、县级政府公共服务能力的一般理论

(一)公共服务的内涵。公共服务是指政府为满足社会公共需要,运用其掌握的资源向社会提供的直接和间接服务的总称。公共服务一般分为三个方面:一是维护性公共服务,是指维持国家安全、行政管理政策运作的公共服务,比如国防、外交等;二是经济建设服务,是政府为促进经济发展进行的各种经济服务,比如制定各种经济发展规划、制定经济政策、对经济进行宏观指导和调控、投资经营公共事业、投资基础设施建设等;三是社会服务,是指政府对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务[2]P24。

(二)政府能力的内涵。政府能力也称行政能力,反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。关于政府能力的研究,国内外学者从不同的角度提出了不同观点。古德诺从“政治——行政二分法”的角度出发,认为“政府能力表现为政府行使政策决定与政策执行这两种职能时的能力”[3]P12—13。阿尔蒙德从结构功能主义的视角,认为“政府能力就是政府能否成功适应各种环境给予其挑战的程度,即在政治行动推进过程中所能提供的权威的大小”[4]P7。国内学者在吸收国外研究的合理因素的基础上,对政府能力的研究也取得了阶段性的成果。比如汪永成认为:“政府能力的定义是政府实现自己职能时所具有的能量和资源。”[5]P121谢庆奎则将政府能力界定为“政府制定和执行政策的势能和效力,并将政府的权威性、有效性和适应性作为衡量政府能力的三个标准”[6]P269。

(三)县级政府公共服务能力的内涵。综合国内外学者关于公共服务和政府能力的论述,我们认为县级政府公共服务能力是指县级政府根据职能界定,为公众提供公共产品和服务时所能运用的资源和能力,县级政府提供的公共服务的数量和质量是其能力的直接表现。县级政府公共服务能力构成要素包括政策执行能力、资源汲取与运用能力、危机处理能力、规划发展能力。政策执行能力是指县级政府将公共服务政策付诸实践、予以实施的能力,流程控制和反馈纠偏机制是其主要表现形式。资源汲取与运用能力是指县级政府汲取各种资源,对各种资源进行合理分配和优化组合的能力。危机处理能力是指县级政府通过制度安排和行动,以可持续化的方式实现县域的公共安全的能力,其主要表现为危机信息沟通、危机预警、危机处置和危机预防。规划发展能力是指县级政府在把握国内外经济社会发展环境的基础上立足本县市,根据公民对公共产品的需求以及未来需求趋势,对县域政治、经济、社会等方面发展的目标、计划、模式等科学制订规划的能力。其主要表现为政策把握力、县域环境把握力、规划的公正性、规划内容的公平性以及规划的可持续性[7]P15。

二、影响民族地区县级政府公共服务能力提升的制约因素

(一)民族地区经济落后,制约和限制着政府的公共服务。经济增长与公共服务之间存在密切的互补关系:经济增长能够增加政府对公共服务领域的投入,政府能够有更多的财力投入到公共事业中,为社会提供更加便捷的公共基础设施和相关服务;同时,公共服务对经济增长具有一定的支持和促进作用,优质的公共服务能为经济建设与经济发展提供良好的平台[8]P34。

影响民族地区经济落后的原因主要有两个方面:

一是由民族地区自身自然、历史和区位等因素造成。改革开放以来,民族地区的经济取得了巨大的进步,但是由于民族地区大多处于西部山区以及偏远的边疆地区,“老、少、边、穷”是其主要特征,这就决定了它们的生态条件恶劣,交通运输不便,信息闭塞。总体而言,民族地区经济与内地发达地区相比,还存在着很大的差距,而且这种差距呈现出不断扩大的趋势。据2006年《中国民族自治地方发展评估报告》统计,2006年全国县域人均GDP为8150元,百强县人均GDP为25800元,而自治县人均GDP只有4719元。全国自治县前10强的地方财政收入只有全国发达县市前10强的十九分之一[9]P184。

二是现有财税制度不合理。税收资源是县级政府最主要的财政来源。1994年,我国开始实行分税制,将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,以确定中央财政和地方财政的收入范围。分税制的推出,较好地解决了中央集权与地方分权问题,对于理顺中央与地方的分配关系,调动中央、地方两个积极性,加强税收征管,保证财政收入和增强宏观调控能力,都发挥了积极作用。但是不可否认,与分税制改革相伴随的是基层政权财政困难,地方政府支出安排捉襟见肘、入不敷出。原因在于好的税基、税种归了中央,留给地方政府尤其是县乡政府的税基普遍偏小、不稳定,而且征收难度大。同时,这项改革并没有与事权分配改革同步进行,结果导致财权集中、事权下移,基层政府缺乏相应的财力履行自己的职责,无力保障农村公共服务的供给。

(二)民族地区县级政府职能定位不合理,影响政府对公共服务的投入。县级政府作为直接面对群众的低层级政府,政府职能定位不合理必将导致政府公共服务供给不足。现阶段我国民族地区县级政府职能定位不清主要表现在以下三个方面:

一是县级政府与其他层级政府的职能划分不清。我国各级政府的职责区分不明确,公共服务事项和权限只有大小之分,而无内容之别。按照有关法律规定,除国防、外交明确属于中央政府的专有职责外,其他公共服务职责,比如教育、卫生、科学、文化、城乡建设、民政、公安等,都属于中央政府和县以上地方政府的共有职责,几乎一一对应,存在着职责交叉重复、模棱两可等问题[10]。这就导致工作上相互掣肘、推诿扯皮等现象经常发生,影响了公共服务的效能。

二是县级政府重经济职能,轻社会管理和公共服务职能。为了缩小与内地县域在经济发展上的差距,很多民族地方政府将“追赶型经济”作为发展的首选战略。将工作的重点放在了招商引资、培植税源、扩展政绩等方面,本应用于公共服务的资源被用于满足地方经济发展,导致政府经济职能有余,而公共服务职能不足。同时,现有政府绩效考评体系片面强调以经济建设为中心,并将县域经济指标和地方领导人的个人升迁相结合,也是导致县级政府将大量的公共财政资金用于竞争性领域,对城乡居民关注的住房、教育、医疗、养老、社会保障等问题关注不够,公共服务长期投入不足。

三是维稳工作占用民族地区县级政府大量的精力和资源。维稳工作包括社会治安维护、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导等一系列工作。目前,维稳已经成为各地基层政府的中心工作,是基层政府不堪重负的责任和工作。而民族地区的维稳环境由于具有区域性、民族性、宗教性、国际性、敏感性、复杂性等诸多特点,民族地区的县级政府在维稳方面面对的困难与内地和沿海地区相比更多,需要投入的精力和资源也更多、更复杂。因此,大部分民族地区基层政府的领导在任职期内,不求有功,但求无过,将大部分精力投放到维稳方面,而对政府公共服务管理职能投入和重视不足。

(三)民族地区县级政府公共服务的方式和主体单一,公共服务人员服务效率不高。一是公共服务主体的单一。公共服务范围广泛,且大多直接关系到老百姓的切身利益问题。随着经济社会的发展,人们对公共服务的追求更加个性化、多元化。政府作为“天然”和主要的公共服务供给者,其优势在于通过政府权威保证公共产品与服务的公平供给,满足普遍的需求,但政府难以满足公众个性化的需求,同时也存在着低效率的问题。这就迫切需要社会组织“挺身而出”,分担政府想不到、不好办或无力承担的社会公共服务。然而,我国民族地区由于受历史及现实因素的制约,大多数地区依旧承袭传统的公共服务治理模式,政府是公共服务供给的唯一主体,在公共服务中同时扮演着“慈父”和“全能政府”的角色。社会组织发育程度较低,社会自治能力不强,导致社会协同缺乏,公众参与公共服务意识不足。

二是公共服务方式的单一。随着经济社会的发展,民族地区县级政府供给公共服务的方式也开始引入市场化、多样化机制,其中以购买岗位、服务外包的方式供给公共产品较为普遍。但是,据笔者调查发现,以云南省民族县级政府为例,目前都只将公共服务停留在购买岗位层面,而不是将整个服务过程和服务产品外包,这样既增加了管理成本,也没有将服务外包的效益发挥到最大。

三是公共服务人员服务效率不高。效率是国家行政管理的生命所在。现代国家都在积极推进改革以期实现效率的目标,从人员的选拔、法规的制定、技术的改进到职能的转变再到机构改革,都是为着一个目的,那就是更有效率地为社会服务。提高效率是社会的企盼,也是政府改革的压力和动力所在。民族地区由于交通不便,信息闭塞,教育水平相对薄弱,县级政府公务人员的文化水平和学历层次相对较低,管理素质和管理能力相对欠缺,服务水平、服务效率不高,这在一定程度上制约和影响着县级政府公共服务职能的履行和发挥。

三、提升民族地区县级政府公共服务能力的路径选择

李克强总理在2014年《政府工作报告》中指出,当前政府要“加强基本公共服务体系建设,着力保障和改善民生,切实提高发展质量和效益,大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,实现经济持续健康发展和社会和谐”。加强民族地区公共服务管理,提升县级政府公共服务能力,是推动民族地区经济发展和社会进步的迫切需求,是实现社会和谐发展的必由之路。

(一)科学定位民族地区县级政府职能,提升县级政府公共服务能力。政府职能定位不清,是民族地区公共服务管理中出现“政府缺位”和“政府越位”的重要原因。因此,转变政府职能,增强服务理念,是当前民族地区县级政府公共服务体系建设的核心。

其一,对民族地区县级政府而言,应强化其公共服务职能,弱化经济职能。政府有四大职能,即宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务。宏观调控和市场监管是中央政府和省市政府主要职能,对于县级政府而言,主要职能应放在社会管理和公共服务上。民族地区由于先天地理环境的局限性,经济发展能力有限,县级地方政府应将主要精力放到公共服务上来。县级政府处于国家宏观管理和微观管理的结合部,是连接城市和乡村的纽带,起着承上启下的作用,既是有效落实党和国家重大方针政策的执行者,又是所管辖县域政治稳定、经济发展与社会管理的指挥者、决策者,承载着国家的基本使命,因此县级政府职能的科学定位尤为重要。

其二,规范纵向层级的职能关系,明确县级政府公共服务职能重心。根据公共服务的受益范围和民众对公共服务需求层次的差异性,合理划分中央、省市、县级政府间的公共服务供给职责,明确哪些公共服务应该由中央、省市承担,哪些公共服务应由县级政府承担。一般来说,在基础教育、医疗卫生和社会保障等核心公共服务上,中央和省市政府应当承担更多的责任,县级政府的责任主要在于初级医疗保健、县域道路、公共交通、供水、供电、供气、排污、垃圾处理等公用事业以及消防、地方治安等。教育、社会保障、福利等中央和地方的共同职责,可有中央政府负责提供资金,县级政府负责具体执行[11]P15。

(二)鼓励社会组织、公民参与公共服务,推进县级政府公共服务的市场化和社会化。由于公共物品具有排他性和非竞争性的特征,以及考虑到社会公平、公正等问题,政府是公共物品的最好提供者,也是公共服务的最好提供者。

民族地区县级政府大多数处于经济发展水平落后的西部地区,县级政府的收支规模有限,其直接为居民提供公共服务的能力受到了很大限制。民族地区县级政府更需要鼓励社会组织、公民参与公共服务,作为政府公共服务的补充。

一是通过宣传,提高民族地区公民的公共服务参与意识,培养公民对公共事务的关心和关注。同时借助电子技术和网络平台,畅通参与渠道,引导公民参与公共服务,自觉维护自身的权益。

二是开放公共服务市场,引导社会组织参与。社会组织参与公共服务可以有效提高服务供给量,满足市场经济条件下多样化的需求,增强政府公信力,维护社会稳定。

社会组织参与公共服务可以采取政府购买、合同外包、特许经营、使用者付费、内部市场等方式。政府购买公共服务项目是指政府将自身承担的社会管理和公共服务事项按程序交给有资质的社会组织来完成,由社会组织提供公共服务产品,政府按相关规定(合同)和履约评估情况支付服务费用。购买公共服务的范围可以包括公共卫生服务、公共就业服务、法律、公共设施维护、公共教育、公共文化、养老、社会保障等。政府通过购买公共服务项目,将公共服务由政府直接提供、直接管理转变为对提供公共服务的社会组织的监督,而将工作重心逐步转移到发展规划、确立服务目标、了解公共需求等方面。

三是加大社会组织培育力度,促进社会组织发展。目前,我国民族地区社会组织发育程度较低,各类社会组织参与社会治理往往是被动响应政府的动员和组织,自主性和积极性都不强,造成这一现象的重要原因是社会组织缺乏必要的扶持和宽松的环境,发展较为困难。因此,政府应降低社会组织的准入门槛,通过立法、资金支持等方式鼓励、促进社会组织的健康有序发展。

(三)完善民族地区财政体制,增加民族地区县级政府财政收入。公共财政收入是政府提供公共服务的物质基础和制度保障。民族地区县级政府由于受经济规模和经济发展水平的限制,财政收入偏低,使得公共服务供给存在困难。要增加民族地区县级政府公共财政的来源,其主要措施包括:

一是合理划分中央与地方政府税收比重。现有分税制过多强调中央财政收入的比重,使中央财政收入占全国财政收入的比重逐年增加,而省以下,特别是县乡财政收入很少,这与财政分配均等化目标相违背,同时也直接影响县级政府对公共服务投入的能力。民族地区县级政府由于地区偏远,与内地、沿海城市相比,经济发展水平较为落后。因此,分税制体制不能一刀切,应针对民族地区进行适当的调整。比如在税权划分上,应适当向民族地区县级政府倾斜,扩大县级政府税源。可以将消费税、社会保障税、关税作为中央税收,企业所得税、营业税、环保税、作为省级税收,而城市维护建设税、土地增值税、印花税、车船使用税、不动产税、遗产税作为民族地区县级政府的税收来源。资源税、个人所得税、增值税则可作为共享税源。

二是加大对民族地区县级政府转移支付力度。(1)中央加大对民族省区的转移支付。为支持民族地区发展,国务院从2000年开始实施民族地区转移支付制度。2000年至2012年,中央财政累计对西部地区财政转移支付8.5万亿元,中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元,分别占全国总量约40%[12]。但是,与其他地区横向比较,民族地区的自身财力水平仍然偏低,例如西藏地区一直到2007年才结束长达15年的财政赤字的历史,导致民族地区对中央财政转移支付的依存度高于其他地区。因此,应该保证对民族地区财政转移支付高于全国水平,并持续增长,在此基础上,建立完整的民族地区转移支付测算体系,加大一般性财政转移支付力度,清理和整合专项转移支付项目,提高专项转移支付的效益。(2)健全省以下转移支付制度。民族省区增加对县级政府的转移支付比例。我国的地方行政区划一直实行的是“省、市、区—地、市、州—县、市、区—乡、镇、街道”四级体制。中央和省级财政对县级政府的转移支付要通过市(州)来进行,市(州)往往会对转移资金进行再分配,截留一部分,资金本来就有缺口,最后到县一级的就更少了。在此情况下,县财政为了保证自身的运转,只能大幅度压缩农业、水利、交通、文化、教育、医疗等公共服务设施的费用。因此,民族地区在是否实施“强权扩县”和“省直管县”有待商榷的情况下,可以先实行财政省直管县,省财政与县财政直接联系,重新划分市与县的收支范围,省对县的转移支付直接下达到县,不再通过市(州);市(州)、县各自单独分开对省制定财政预算决算,市(州)、县之间不再有日常资金来往;市(州)、县各类年终结算由省级财政直接办理[12]。

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