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改革开放以来招标投标事业发展历程

周卓然

[摘 要] 招标投标是世界各国政府和国际组织通行的采购方式。改革开放后,我国招标投标事业经历了从无到有、从小到大、逐步成熟的发展历程,大体分为探索推广、全面发展、依法治理等三个阶段。我国招标投标事业已经成为社会主义市场经济体制的有机组成部分,在市场配置资源中发挥着重要的基础性作用。

[关键词] 招标投标事业 社会主义市场经济体制 市场配置资源

招标投标是有组织开展的一种择优成交方式,已经成为世界各国政府和国际组织通行的采购方式。我国有记录的最早采用招标方式的是1902年张之洞创办湖北皮革厂采用招标比价方式承包工程。1918年,汉阳铁厂两项扩建工程进行了公开招标。1929年,武汉市采办委员会公布招标规则,规定公有建筑或一次采购物料大于3000元以上者,均须通过招标决定承办厂商。由于旧中国处于半殖民地半封建的社会,招标投标方法未能用法律形式确立下来,所以并未普遍开展。

新中国成立后到改革开放前,我国实行高度集中的计划经济体制,工程建设项目立项和建设以及货物、服务采购是通过指令性计划进行安排的,企业没有经营自主权,招标投标缺乏存在和发展所必需的经济体制条件。改革开放后,我国招标投标事业经历了从无到有、从小到大、逐步成熟的发展历程,为创造公平竞争的市场环境,提高公共采购效益和质量,维护国家和社会公共利益,发挥着越来越重要的作用。招投标作为竞争性交易方式,已经成为社会主义市场经济体制的有机组成部分,在市场配置资源中发挥着重要的基础性作用。改革开放以来招投标事业发展的历程,大体可以分为三个阶段。

第一阶段:探索推广阶段(1980—1989),开创并推广了中国的招标投标事业

党的十一届三中全会作出了把党和国家的工作着重点转移到经济建设上来的战略决策,并针对“权力过于集中”的“严重缺点”,要求“按经济规律办事”,“有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”[1]。为改革现行经济管理体制,开展社会主义竞争,1980年10月17日,国务院制定《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,首次规定“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目,可以试行招标投标的办法”[2]。

1979年,我国土木建筑企业最先参与国际市场竞争,以投标方式在中东、亚洲、非洲和港澳地区开展国际承包工程业务,取得了国际工程投标的经验与信誉。1980年,我国第一个采用世界银行贷款的大学项目开始采用国际招标,上海、天津和广州黄埔三个港口项目采用国际招标办法采购。1981年,吉林省吉林市对热水过江工程招标投标,节省投资95万元[3],深圳国际商业大厦工程招标投标,造价降低940多万元,收到工期短、投资省、质量好、见效快的显著效果。这些尝试在全国起到了良好的示范作用。

1982年,水电部委托中国技术进出口公司组织云南省鲁布革水电站引水系统工程面向国际进行竞争性招标。日本大成建设公司以8460万元人民币(比标底低43%)的最低标价中标,实现了工期短、成本低、质量好的效果,极大地推动了我国工程建设项目管理方式由计划分配方式向市场经济的招投标方式转变,形成影响工程建设的“鲁布革模式”。1987年9月,国务院召开全国施工会议推行鲁布革水电站国际招标经验。

1982年10月,针对武汉洗衣机厂销路好效益不好的状况,武汉大学余杭教授等8人组成的咨询小组提出了对外购零件实行公开招标的建议并取得成功,该厂利润猛增到370多万元。武汉市因此在全国率先成立了招投标办公室,先后有20多个企业进行招标采购活动。全国90%的地市来武汉取经,引起国家体改委、国家经委、物资部等国家部委的重视,称之为“荷花模式”[4]。

1983年6月7日,国家城乡建设环境保护部颁布《建筑安装工程招标投标试行办法》,规定建筑安装工程通过招标择优选定施工单位,施工单位可通过投标承揽工程任务。这是建设工程招标投标的第一个部门规章,也是第一个对招标投标做出较详尽规定的办法。它的颁布为我国推行招标投标制度奠定了基础。

1984年9月18日,国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》,要求改变单纯用行政手段分配建设任务的老办法,大力推行工程招标承包制,开始全面推行招标投标制度。同年11月,国家计委和城乡建设环境保护部联合制定《建设工程招标投标暂行规定》。此后,各地相继制定了招标管理办法,开始探索我国的招标投标管理和操作程序。

1984年12月10日,中国进出口技术总公司国际招标公司成立,专营国际国内招标采购。1985年1月29日,国务院批转了国家经济委员会、国家物资局《关于开展机电设备招标工作有关问题的请示》。文件首次提出了试行以招标投标办法取代层层审批的进口机电设备的制度。同年6月,中国机电设备招标中心成立,负责组织、协调、监管全国机电设备的招标工作。北京、上海、天津、广州、重庆、沈阳、武汉及西安等主要城市也在此后成立机电设备招标公司。1987年,天津机电设备招标公司成立了全国第一家评标专家委员会。

回顾这一阶段的历史可以看出,随着计划经济体制向市场经济体制的转变,我国率先在工程建设领域推行招标投标制度,拉开了我国招标投标制度全面推广和发展的序幕。招标投标领域伴随各领域的体制改革而逐步扩大,由建筑行业逐步扩大到铁路、公路、水运、水电、广电等专业工程,由工程的建筑安装逐步扩大到勘察设计、工程设备等工程建设项目的各个方面,由工程招标逐步扩大到机电设备、科研项目、土地出让、企业租赁和承包经营权转让。在扩大招标投标领域的同时,制定招投标管理规章,建立招投标监管机构和专门的招标机构,不断探索在中国特色社会主义市场经济体制下的招投标事业发展的途径与方法。

第二阶段:全面发展阶段(1990—1999),招标投标发展迅速,管理体系基本形成

1991年2月,为加强国家重点建设项目的管理,国家计委下发了《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》,要求建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标外,都要创造条件实行招标投标,可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件,分别采取公开招标、邀请招标和议标等方式。国家建设项目招标投标工作由此开始逐渐推广,取得了显著的经济和社会效益。

1992年10月,党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标。次年11月,十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,国务院随后作出了深化外贸体制、建筑市场体制改革的决定,进一步解除了束缚招标投标制度发展的体制障碍。11月,国家计委制定《关于建设项目实行项目业主责任制的暂行规定》,明确由项目业主负责组织工程设计、监理、设备采购和施工招标工作,自主确定投标、中标单位。12月,国家建设部发布《工程建设施工招标投标管理办法》,对招标投标各个环节作出了明确规定,进一步规范招标投标制度。

1997年2月5日,国家建设部印发《关于建立建设工程交易中心的指导意见》,要求各直辖市、计划单列市、各试点城市和绝大多数省会城市在当年建立交易中心,有关工程建设项目管理机构原则上全部进入中心集中办公,统一管理,规范市场主体行为。11月,深圳市以公开招标方式采购27辆公务用车,开始了政府采购日常消费的招标试点工作。

1998年3月1日,《建筑法》在全国施行,确立了建筑工程发包与承包招投标活动的法律地位。8月,国家建设部印发《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》,《规定》要求凡未建立有形建筑市场的地级以上城市,在年内要建立起有形建筑市场(即建设工程交易中心)。至此,开始初步形成建筑市场监督管理新模式,结束了工程建设招标投标工作各自为政、执法监察不力等状况。

回顾这一阶段历史可以看出,第二阶段招标投标事业发展迅速,招标投标扩大到政府采购,从中央到地方普遍加强对招标投标的管理和规范工作,相继出台一系列法规和规章,招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为主,交易活动已由无形转为有形、隐蔽转为公开,招标投标管理体系基本形成。这不仅为招投标公开、公平、公正开展提供了有力保障,也有效遏制了工程建设领域的腐败行为,为完善招标投标制度和在全国推行公开招标投标打下了坚实基础。

第三阶段:依法治理阶段(2000年—),招标投标事业开始全面走上依法治理轨道

《招标投标法》(2000年1月1日)和《政府采购法》(2003年1月1日)施行,招标投标活动步入法制化、制度化和规范化的管理轨道,极大地推动了招标投标工作,有力促进了我国市场经济的健康发展,成为我国招标投标事业发展的重要里程碑,标志着我国招标投标事业发展进入了全新的历史阶段。

第一,法规制度趋于完备。为了全面贯彻实施《招标投标法》,2011年12月29日,国务院颁布实施了《招标投标法实施条例》。从中央到地方都制定了大量与《招标投标法》相配套的规章制度,修改和废止了大批招标投标规章和规范性文件,逐步形成了招标投标的法律体系,基本建立起了规范工程、货物、服务招投标活动的招标事项核准、招标公告发布、招标文件编制到评标专家和专家库管理、评标委员会组成和评标方法、招投标投诉处理等各个环节的规则,形成了较为完备的法律法规体系和标准规范,使招投标活动的主要方面和环节都实现了有法可依、有章可循。

第二,监督体系逐步健全。《招标投标法》实施以来,有关行政监督部门逐步加大对招标投标活动全过程的监督检查力度。通过招投标部际协调机制平台,统一部署工作,统一研究重大政策,统一开展执法检查,提高了行政监督的权威性和有效性。国家发展改革委员会制定《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》,对重大建设项目的招投标开展稽查。建设、铁道、水利、交通等部门结合整顿和规范建筑市场秩序,对招投标制执行情况开展检查。组建了全国性招投标行业自律组织——中国招标投标协会,积极倡导诚信自律,促进市场主体行为规范。

第三,工作机制不断创新发展。2007年,国家人事部颁布《招标师职业水平考试实施办法》,对提高招标从业人员整体素质起着不可估量的积极作用。2008年,国家发改委制定《招标投标违法行为记录公告暂行办法》,建立招投标违法行为记录公告制度,促进信用体系建设,健全了投诉举报处理机制,建立案件线索移交和查处协作机制,及时惩治违法违规行为。同时牵头组织了部际联席会议制度,使招标投标行政监督工作向着更加有效、规范和统一的方向发展。

第四,招标代理机构快速发展。随着国家发改委发布《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》(2005年11月1日)和建设部《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》(2007年3月1日)的施行,招标投标代理机构迅速发展起来。据国家住房和城乡建设部统计,2012年全国工程招标代理机构共5522个。按照资格等级划分,甲级机构1336个,乙级机构2858个,暂定级机构1328个,从业人员445445人,其中:高级职称人员61438人,中级职称164243人,初级职称80929人,其他人员44476人。工程招标代理中标金额91857.60亿元,房屋建筑和市政基础设施工程招标代理中标金额59759.27亿元,为政府和国有企事业单位工程招标代理中标金额54056.25亿元[5]。

第五,大力推行电子招标投标。电子招投标是将信息技术与传统招投标模式相结合,是近几年迅速发展起来的一种基于信息技术的全新业务形态。从1999年开始开展电子招投标系统至今十余年时间,电子招投标覆盖货物采购、重大装备招标采购、建筑工程招标采购、政府采购、药品采购等领域,整个招标过程全部实现电子化。2013年5月1日,国家发改委等8个部门联合发布的《电子招标投标办法》及其技术规范正式施行,统一了技术规范,改变了技术标准不一的局面,使电子招标投标逐步走上规范化、程序化、标准化、常规化的发展轨道[6]。

从第三阶段招投标发展历程可以看出,我国招标投标事业在深入贯彻落实《招标投标法》的过程中得到长足发展,全社会依法招标投标意识显著增强,各地坚持标本兼治,立足培育和发展招投标市场,着力推进招投标体制创新、机制创新和科技创新,大力推行电子招投标系统,加强招标投标全过程监督管理,从源头上防治围标串标等违法违纪行为,招标投标行为日趋规范,市场诚信体系建设进一步完善,招标投标领域得到不断拓展,深化完善综合监管体系,朝着构建统一开放、竞争有序的招投标市场而努力奋斗。

参考文献:

[1]中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报http://www.people.com.cn.

[2]关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定,中华人民共和国国务院公报,1980年第16期.

[3]赵太时,王权正.吉林省建设工程试行招标投标办法[J].建筑经济研究,1983(3).

[4]汪才华.从历史沿革论我国招标投标法律体系的建立(一)[J].招投标与管理,2012(34).

[5]2012年工程招标代理机构统计公报http://www.mohurd.gov.cn.

[6]梁萍,贺易明,晁玉增.我国电子招投标现状分析与发展对策研究[J].产业发展,2014(17).

责任编辑 张荣辉

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