政治决策视阈下统购统销政策研究

林建雄

[摘 要] 1953年统购统销政策的制定被认为是新中国成立初期正确决策的范例。在决策参与者方面,统购统销政策的制定既包括党中央和政务院的合理分工,也包括中央和地方的互动;在决策形势方面,统购统销政策的制定在当时特定的历史条件下不仅是可行的更是必要的,是当时社会历史发展阶段的必然产物;在决策过程方面,党和国家领导人不仅对粮食紧张状况提前做出了预判,对八种备选方案进行了取舍,还对所选方案可能出现的弊端进行了认真思考;在决策影响方面,统购统销政策在实施初期对工业化的推动,对社会主义改造的促进,对物价的稳定,以及对人民生活水平的提高等方面都起到了不可替代的作用。

[关键词] 中共中央 统购统销 政治决策

统购统销政策是新中国成立以来最值得人们关注、也是影响最深远的重大决策之一,被认为是新中国成立初期正确决策的范例。以史为鉴,政府的重大决策会对整个政治系统产生深远影响,在决策制定过程中,涉及的因素极其复杂,要做到完全理性地去分析决策的利弊和准确判断决策所带来的影响,是难以做到也是不现实的。但是,只要借鉴制定统购统销政策的这种方法来制定政策,并注意根据现实条件的变化对政策进行调整,那么完全可以做到减少政策的失当,防止和避免决策出现重大失误,做到决策的科学化和民主化。

一、对决策参与者的分析

决策参与者是指直接影响和参与政治决策的人。对决策参与者进行梳理,有助于我们了解统购统销政策是否是在发扬民主、集体商议的基础上所产生的一项政策。

1.宏观层面——党中央和政务院的合理分工。从宏观层面上看,决策参与者的确定需要从具体的决策机制入手。1953年上半年随着全国粮食供销关系不断紧张,党中央要求中央财经委员会考察情况并提出解决问题的具体方案。9月间,陈云向中央提出在农村实行粮食征购、在城市实行粮食配售的建议方案。10月2日,中央政治局举行扩大会议讨论粮食问题,陈云在会上作关于粮食问题的报告,毛泽东作会议结论,指出粮食征购和配售问题势在必行。10月10日,全国粮食会议(会议通知明确要求地方各局负责人来京开会)召开,经过数天的集中讨论,会议确定将粮食征购和粮食配售定名为“计划收购”和“计划供应”。10月16日,中共中央作出《于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。11月19日政务院下达《关于实行粮食的计划收购与计划供应的命令》,全国开始实行粮食统购统销。从宏观的决策机制方面我们可以看出,党中央和政务院(中央财经委员会)、中央和地方都参与到了这项政策的讨论和制定之中。

2.微观层面——中央和地方的互动。从微观的角度上看,我们可以透过两个具体事件来关注这项决策的参与者都包括哪些人,以小见大。第一件事,据薄一波回忆,全国粮食会议期间,西南局书记李井泉曾向邓小平反映,在四川进行的粮食征购政策试点中,农村干部对征购抵触情绪很大,即有基层干部,也有县、区两级的干部。此外,李先念10月11日在全国粮食会议上说,中南地区一些省份对粮食统购统销政策的态度并不相同,最初是两湖赞成、两广反对、河南动摇、江西态度不明,以后河南、江西也赞成,而两广粮食收购情况较好并且为土改新区,所以要求暂缓半年。但考虑到其他省份实行统购统销,也必然会影响到两广的粮食收购,因此还是同步实行为好。这表明,在全国粮食会议召开以前,不少省份就已经知道将要实行统购统销的事情,中央就统购统销的事情也已向这些省份征求过意见。

因此,从决策参与者的角度来看,统购统销政策的制定既包括党中央和政务院的合理分工,也包括中央和地方的互动,经过了党内的充分讨论和政策试点,是民主讨论、集体商议的结果。

二、对决策形势的分析

决策形势是指制定决策时所处的时空状态。对于决策形势的分析有助于我们在具体历史条件下判断这项政策的制定是否符合当时现实状况,是否做到科学决策。列宁曾明确地强调时间和空间两维对政治决策的重要影响:“只有客观地考虑某个社会中一切阶级相互关系的全部总和,因而也考虑该社会发展的客观阶段,考虑该社会和其他社会之间的相互关系,才能成为现如今阶级制定正确策略的依据”[1]p602-603。从列宁的这段话中我们可以将决策形势分为环境形势和组织形势两个方面,前者是指制定政策时社会发展的客观阶段,后者是指制定政策时一切阶级的相互关系。

1.环境形势——国家优先发展重工业与对农业进行社会主义改造的战略背景。新中国成立后经过三年的经济恢复,经济形势明显好转,在此基础上党中央提出了以优先发展重工业为中心的“一五”计划。一方面,大规模的工业建设使大量的农村人口进城就业,城镇商品粮供应量迅速增加,使粮食的消费数量大幅上涨。由于工业化的需要,不少农村开始种植经济作物为工业提供原材料,这也加大了吃供应粮的人数。据统计,1953年城镇人口已占全国人口的13.3%,达到了7826万,农村里吃供应粮的人口也达到了1亿[2]p181。因此,即便是1952年粮食获得丰收,但到了1953年还是出现了粮食供求紧张的局面。另一方面,工业化需要大规模的资金投入,但如果只靠工业部门自身来筹措资金是远不够的,因此要想快速地实现工业化必然要从农业中获取资金积累。其中一个重要的资金积累来源就是农副产品的出口换汇,这样就加剧了农副产品的供求紧张关系。在这样的情况下,国家已经无法单纯依靠市场机制来筹集如此多的粮食以满足工业化的需要。

此外,在当时的社会背景下,党中央不只是将统购统销政策当做一项应急措施,更是将其看做改造个体农民不可缺少的一环,从而为农业的社会主义改造打下基础。1953年6月毛泽东在中央政治局扩大会议上首次对党在过渡时期的总路线和总任务作了较为完整的阐述,强调要在十年到十五年或者更多一些时间内,基本上完成国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。其中,对农业进行社会主义改造的核心是农业合作化、集体化。一方面,農民不可避免地有自发性和盲目性的一面,需要采取一定的途径来引导农民走互助合作的社会主义道路。另一方面,农业集体化、合作化的实现,又有利于粮食统购工作的进行,国家直接从合作社进行粮食征购大大降低了统购统销政策的成本,统购统销政策在客观上要求加快对农业社会主义改造的步伐。因此,统购统销政策在酝酿之初就被纳入到了党在过渡时期的总路线之中,而实行粮食征购与互助合作也就顺理成章地成为了对农业进行社会主义改造的两条重要途径。

2.组织形势——农民的小农意识与私商的投机行为。从组织形势来看,农民和私营商人也对统购统销政策的制定产生了重要影响。从农民的角度看,新中国成立后经过几年的经济恢复,农民的生活条件不断改善,粮食消费量也增加了。据统计,1949年农村人均消费粮食370斤,1952年增加到440斤,同三年前相比,每个农村人口多消耗粮食70斤,这加起来就是一个惊人的数字[2]p181。农民固有的小农意识以及在旧社会的经历,使他们希望家有余粮以防不测。此外,当时的粮食市场依然是自由市场,当市场上粮食的需求明显大于供给时,农民就会出于惜售心理而不急于将粮食卖出,导致国家无法以合理的价格大规模收购到粮食,从而诱发粮食危机。从私商的角度看,统购统销政策制定之前私商买卖粮食的空间比较大,当市场需求大于供给时,私商见有利可图就会大量抢购和囤积粮食哄抬物价。国家为稳定物价,为工业化创造良好的经济环境,就必须想出办法制止此类现象的发生。

总之,以工业化为中心的发展战略、农民的惜售心理、私商的囤积居奇以及1953年上半年全国粮产区灾情严重,导致了1953年的粮食危机。随着党中央将粮食危机与党在过渡时期的总路线相联系,这就使党中央感到有必要对统购统销政策的可行性和紧迫性进行认真考虑。经过以上对决策形势的分析,我们可以看出统购统销政策的制定在当时特定历史条件下不仅是可行的更是必要的,是当时社会历史发展阶段的必然产物。

三、对决策过程的分析

一项决策的制定往往是许多政治因素互动的产物。决策过程不仅包括决策机制的运行过程,而且还包括决策者的认识过程。

1.决策感知阶段。决策认识过程的第一个阶段是决策者的感知阶段,也就是决策者对某项决策进行了解和认知的阶段。在统购统销政策的制定过程中,作为党和国家最高决策者的毛泽东无疑起了重要作用。毛泽东认为当时的粮食危机表现出了国家与作为小生产者的农民之间关系的紧张状况,这种个体农民不愿意向国家出售粮食的状况被看做是走资本主义道路的自发倾向,进而引发了毛泽东对个体农民的担忧。土地改革以后,“从农民是私有者和农产品的出卖者这种性质所发展的个体经济的积极性,表现出农民的自发趋向是资本主义”[3]p662,“如果听任这种自发倾向继续发展下去,就会使农村中资本主义的阵地加强起来,而社会主义阵地削弱下去”[3]p720。这种担忧就使得毛泽东认为必须采取有力措施改变这种状况。在总的方针政策上,是对农民进行社会主义改造,引导农民走合作化道路;在具体的粮食问题上,统购统销政策自然与毛泽东改造个体农民的思想相符合。

陈云作为党内的经济专家,也对统购统销政策的制定产生了不可忽视的影响。陈云早在1950年党的七届三中全会上就提出:“中国是个农业国,工业化的投资不能不从农业上打主意。”[4]p971951年年底,陈云在全国财政会议上曾强调征购的必要性,他认为粮食紧张的局面确实存在,但不用过分恐慌,若采取征购办法,那么粮食问题则可以解决。在他1952年年初交给中共中央的一份报告中就明确提出了实行粮食征购的意见,但由于一些地方希望从缓进行,这个办法并没有在全国实行。此后,在1953年的全国粮食会议上,陈云认为如果农业产量没有大幅度的提高,粮食征购这条路注定是要走的。从毛泽东和陈云对农业农民问题的思考中可以发现,在1953年出现粮食危机甚至在此之前党中央就已经对统购统销问题有了一些想法。

2.决策分析与判断阶段。决策认识过程的第二个阶段是分析和判断阶段,决策者对多种方案进行分析比较,权衡利弊。针对1953年的粮食危机,在陈云主持下,当时总共提出了8种方案:1.又征又配,即统购统销。2.只配不征,即只在城市里进行配售,在农村不进行征购。3.只征不配,即在农村进行征购,在城市依然是自由买卖。4.原封不动,即继续自由买进、卖出。5.“临渴掘井”,即等到国家在自由市场实在买不到粮食时再到重点产粮区进行征购。6.动员认购,即层层下达控制数字,控制数字不向农民露底,由村支书开会动员农民认购粮食。7.合同预购,即与农民在春耕前签订合同,对粮食进行预购。8.不搞统一办法,由地方各行其是。从8种方案的各自利弊来看,陈云比较认可第一种方案,但他认为即使第一种方案可以行得通,本身也存在利弊问题。采用又征又配的方案必然会影响到国家与农民的关系、国家与消费者的关系、国家与商人的关系,有可能妨碍农民的生产积极性,引起农民的恐慌,甚至“逼死人或打扁担以至暴动的事,都有可能发生”[4]p209。然而,如果不实行粮食征购与配售,结果会更糟,有可能重新回到旧中国进口粮食的老路上去。这样不仅会严重影响国家的工业化进程,还有可能再次遭受帝国主义的压迫和侵略。虽然实行这项政策有弊端,但是只要价格公道,公平合理,将农民的长远利益与现实利益兼顾起来,就能够大大降低这项政策所带来的弊端。

毛泽东也认真分析了统购统销政策的利与弊。毛泽东认为农民具有盲目性和自发性的特点,在对其进行社会主义改造中,“如果没有计划收购粮食这一项,就不完全”[2]p186。因此对粮食实行统购统销不仅能够缓解粮食危机,还有利于对农民的社会主义改造。同时毛泽东也看到这种做法的弊端,第一农民不满,第二城市居民不满,第三外国报纸舆论不满。因此毛泽东非常强调宣传工作的作用:要大张旗鼓地宣传,但国内报纸一律不登。除此之外,在全国粮食会议上,针对地方干部中存在的抵触情绪,毛泽东再次强调将统购统销同党在过渡时期的总路线联系在一起,从而缓解了党内争论,使统购统销政策在地方得以顺利执行。

综上所述,统购统销政策的制定首先是建立在党中央对当时社会环境以及社会发展趋势的深刻认识之上。党和国家的领导人在1953年糧食危机之前就已经对粮食领域的政策进行了深入思考。在制定政策的过程中,不仅提出了8种解决方案,而且仔细分析和论证了每一种方案的可行性。在选择统购统销政策为可行的方案之后,党中央还辩证地指出了统购统销政策的利弊,并尽可能地降低统购统销政策将会带来的弊端。回顾这一决策过程,我们能够发现,党中央充分运用马克思主义唯物辩证法,坚持了实事求是的原则,为这项政策的科学性、合理性以及可行性打下了坚实的基础。

四、对决策影响的分析

一项政策的制定除了应该关注决策参与者、决策形势和决策过程之外,还应该关注这项政策实施之后所产生的影响,任何政策只有付诸实践才能检验出其是否可行。由于本文所研究的是统购统销政策的制定而不是统购统销政策从实施到终止的全过程,因此在决策影响方面,本文只讨论统购统销政策在其实施初期的影響。

1.统购统销政策有力推动了新中国的工业化进程。众所周知,中国的工业化模式并没有沿用像英国“圈地运动”那样的资本积累模式,而是借鉴了苏联的经验,即优先发展重工业的工业化模式。据统计,在当时的工农业产值中农业产值占了56.9%,轻工业产值占整体工业产值的64.4%,而其中以农产品为原料的产值又占了轻工业产值的87.5%[5]p204。因此,在新中国成立初期我国很难依靠工业本身为工业化建设积累大量资金,而农业作为经济发展的主要部门不得不担起这份重任。统购统销政策使轻工业有了价格低廉、稳定的原料储备,从而获得保护性的发展。由轻工业积累的资金又被用于重工业建设,从而推动国家重工业的发展。

2.统购统销政策促进了我国的社会主义改造以及社会主义计划经济体制的形成。统购统销政策实施之后,国家取缔了粮食自由市场,不仅将分散的农业纳入了国家计划轨道,引导农民向着互助合作的社会主义道路前进,而且随着对油料、棉花、棉布的统购统销,国家掌握了粮食和工业原材料,手工业和资本主义工商业从而也受到了限制和改造。此外,在新中国成立初期人们将国家对整个经济领域的“统制”看做是真正的社会主义,而计划经济体制确立之初面临的首要问题就是如何将分散的农业纳入到国家计划之中,统购统销政策很好地解决了这个问题,并使国家计划进入到了消费领域,为后来计划经济体制的建立打下了基础。

3.统购统销政策在当时稳定了物价、满足了人民群众的基本生活需要。稳定的物价是“一五”计划期间能够开展大规模经济建设的主要条件之一。统购统销政策直接取缔了粮食自由市场,避免了农民作为小生产者的惜售行为以及商人囤积居奇、哄抬物价的投机现象,从而保持了物价长期的稳定。1955年毛泽东曾对统购统销政策的好处作出过精辟解释:第一是对缺粮的贫农有利,保证他们饿不死;第二是对灾民有利,能够有效缓解灾情;第三是对种植经济作物的农民有利,保证他们的粮食供给;第四是对城市居民有利,保证国家工业化的进行;第五是能够拿出部分粮食出口换机器,从而促进工业化的实现。统购统销政策关系到人民吃饭这个最重要的问题,也只有如此才能在当时的历史条件下满足人民群众的基本生活需要。

4.统购统销政策的消极影响。统购统销政策人为地割断了农民同市场的联系,农民没有了市场机制的导向,为了履行国家规定的义务,农民对自身所种植的农产品也没有选择权和处理权,这就会抑制农民的生产积极性以及阻碍农业的发展。此外,由于否定了价值规律的作用而又没有形成良好的制约机制,导致了工农业剪刀差的长期存在,农民承受了很大的经济负担,也造成了国家与农民关系紧张的局面。值得注意的是,在这些负面影响之中,有些是在政策初期就已显现的问题,而更多问题的出现则是由于政策的逐步僵化所带来的。正如薄一波所说:“统购统销政策的问题和教训在于‘大跃进和十年动乱的大曲折不仅使我们长期找不到机会来改变这一政策,而且还不得不从购销两头越勒越紧。”[2]p199

总之,统购统销政策的制定是符合当时客观历史现实的,因此是正确和必要的。统购统销政策对新中国工业化进程、社会主义改造、稳定物价以及保证人民的生活需求都起了重要的历史作用。这项政策所取得的成绩是首要的,但我们也不能否认随着经济的发展与生产力水平的提高,其弊端也日益显现出来,并且越来越成为农业生产力发展的桎梏。因此,十一届三中全会后,党和国家就开始根据现实条件的变化对统购统销政策进行调整,直到1992年,以全国各地相继取消粮票为标志,统购统销政策最终退出了历史舞台。

参考文献:

[1]列宁选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[2]薄一波.若干重大决策与事件的回顾(上卷)[M].北京:中共党史出版社,2008.

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