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中央苏区财政审计反腐的举措及启示

步海洋++张清波

[摘要]加强财政审计建设是中央苏区反腐倡廉的重要手段。通过统一税种、统一会计制度、颁布审计条例等举措,提高财政审计反腐职能。中央苏区财政审计方法科学多样,独立自主,监督公开,特点突出。借鉴中央苏区财政审计反腐的成功经验,对当前我国深入推进反腐倡廉建设依然具有十分重要的价值。

[关键词]中央苏区 财政审计 特点 启示

为推进反腐倡廉建设,中央苏区采取了一系列举措,提高财政审计的反腐职能便是其中重要一项,为加强中央苏区财政审计建设,中华苏维埃共和国临时中央政府采取了多项举措,并取得良好效果。

一、中央苏区加强财政审计反腐职能的主要措施

1.统一税种,规范税率

1931年11月颁布的《中华苏维埃共和国暂行税则》,明确提出废除苛捐杂税,实行统一的累进税,并对税的种类、税率、征收方法、征收日期、免税方法作了具体规定。确定商业税、农业税、工业税三种收税类型。其中商业税,将商业资本从200元到10万元分为3个等级,按等级规定税率,征收其资本营利所得税,每年分为两期,季节性生意在其生意结束后即征收。税率列表如下:

农业税以农产品每家每人收获量为标准征收。工业税当时暂免工业品的出厂税,工业所得税是按资本大小规定税率征收其利润。

在这年12月颁布的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》明确规定:“一切国家税收,概由国家财政机关(中央及各省、县、区财政部,及城市财政科)按照临时中央政府所颁布的税则征收。地方政府不得自行规定税则或征收”,“中央财政部得指定银行,代理收税”[1]p139。这使得中央苏区的税收进入程序化、法制化轨道,避免了因随意收税而造成贪污腐败行为。

2.统一会计制度,保障钱财管理高效性

1932年12月27日,中央人民委员会就统一财政问题发布训令,训令中明确要求把收钱的、管钱的、领钱的、支配钱的四个机关分开;各级收入及开支由各级机关分别管理分别划分,规定预决算规则,实行预决算制度,无预算、决算者不予拨款。随后,中央财政部又规定了簿记单据的统一格式。训令指出:“现为统一财政……财政人民委员部已决定于明年1月1日起建立国库,实行会计制度,将一切财政收入一律交到国库分支库,由中央支配;此是建立统一财政的重要基础。”[1]p548统一会计制度的具体做法如下:

一是确定会计年度。一开始将每年7月1日到次年6月30日规定为会计年度。后来又改为每年9月1日开始至次年8月31日终止。

二是明確收款程序。规定各机关所收之款以距离远近必须按期交到当地支库。以两联缴款书为各缴款机关缴款时的主要凭证,其中一联存根,另一联送交国库。支库收到存款后要填写五联收款书,存根一联,正副收据各一联,交分库转账一联,最后一联交总库核记后交国库管理局。一金库解款到另一金库时,填写两联解款书,一联存根,一联交收款金库;收款金库收到解款也填写两联收据,一联存根,一联发给解款人存证。

三是明确支款程序。各机关必须先期编制支付预算书三份作为每月领经费的凭证,并且连同存款凭单按行政系统呈上级直属机关核定,财政人民委员在决定核发经费之前,必须经过审计处核定无误,最后将核发总数交国库管理局支发。例如省一级机关经费,国库管理局要填发四联支票,一联存根,一联交领款机关持向指定分库领取,三、四联交国库总库,总库留第四联存查,以第三联发交分库照付。取款后,负责人还要在支票背面签名盖章。

四是确定账簿和记账方法。要求各机关每年度必须更换一次现金簿、物品簿及一切账簿,每年度编制账簿目录,将一切账簿的首页尾页所登记各项依次登记,编订号数送财政部会计处备查。国库支库分支库完全采用复式簿记,省县地区简单者用单式簿记,复杂者用复式簿记。

五是制定报告编制。对各中分支库分送上级机关的日期和各表的份数作了明确规定。例如支库每五日填制日记表、库存表、收支细数表各三份、每月底填制月计表、收入计算书各三份,报送上级机关,分库每三日、总库每日填制。乡区县省每月要填制支出计算书、收支对照表连同凭证单据交到上一级财政部。各种国有营业机关按月编制收支报告三份交于中央财政部,每一会计年度结束时,编制营业实际报告表、损益表、资产负债表、资产目录、负责目录各三份交中央财政部,并转国库管理局会计处、审计处查核。

中央财政工作开始步入正轨,使得利用财政漏洞大肆贪污的现象得到有效遏制。

3.颁布审计条例,加强审计机关权威性

1934年2月20日,中华苏维埃共和国中央政府执行委员会专门颁布了《审计条例》。该条例共19条,内容广泛、条理清晰,对于审计相关的各种职权作了明确规定,除了审计职权、审计体制、审计范围和审计任务外,还详细规定了审计程序和审计报告制度等。初步探索并实施了分级审计的方法,规定省以下苏维埃对所属机关的预算决算审查,由苏维埃政府自行负责;省和中央直属县市苏维埃所属机关的预决算由中央审计委员会分会审查;各级苏维埃财政收支的预算和决算由中央财政人民委员部汇编,报中央审计委员会审查。进一步突出了预诀算审计的实效性,指出逾期不做决算的,将拒绝审查。建立了审计复议制度,对于审计处罚,“被处分人如不服时,在分会被处分的得提出辩明书,请求中央审计委员会审查该机关后来的预算。在中央审计委员会被处分的亦得提出辩明书,可请求再议,但均以1次为限”[3]p1444-1446。该条例还建立了委托审查制度,与其他审计方法互相配合,使审计工作的权威性、有效性和独立性得到很大增强,为苏维埃各级政府及红军的审计监督提供了法律保障,使得中央苏区的审计工作逐步步入法制化轨道,有效打击了这方面的贪污行为。

为有效开展审计工作,中央、省和中央直属市设立了审计委员会。早在1932年8月中央财政人民委员会部内即设了审计处。1933年9月,设立了中央审计委员会,开始时隶属于中央人民委员会,1934年1月“二苏大会”决定将其提升为直接受中央执行委员会领导,成为与中央委员会和最高法院平行的国家权力机关之一。1933年12月颁布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》规定:“省及中央直属市执行委员会之下,设审计委员会,同时受省及中央直属市执行委员会及其主席团的指导和节制。”[2]p1225中央财政人民委员部下设的审计处,其职责是“掌管关于总预决算的审核,薄记之检查及审核国家预备之支出,国库现金及存款事项”[1]p409。这实际上是一种集会计和审计双重职能的部门,独立性很小。而对省及中央直属市设立的审计委员会,中央规定其任务是:“审核省苏维埃及全省一级苏维埃、市苏维埃及全市各市区苏维埃财政收支的预算与决算,审核财政机关的临时收支账目,并得向中央审计委员会提出该省或该市预算的原则。”[2]p1225当隶属于中央人民委员会的审计委员会升格为直属中央执行委员会的审计委员会后,其法律地位得到提高,独立性增强,重要性得到进一步突出。

二、中央苏区财政审计的主要特点

中央苏区财政审计的直接目的就是规范财政收支,预防经济犯罪,无论是审计制度的建立还是审计活动的开展,都始终围绕这一目的展开。在预防经济犯罪的过程中,中央政府也不断根据实践发展完善相关政策,使中央苏区的财政审计制度极具特色。

1.审计方法科学多样

中央苏区财政审计虽然历史不长,条件艰苦,但广大审计工作者还是能从实际出发,不断进行有益探索,在审计方法上积累了宝贵经验。

中央苏区审计方法,按时间标准来划分,可以分为事前审计、事中审计和事后审计。事前、事中审计就是各部门在申请下月行政经费时,必须提前编制好当月和下月的预决算情况,上报通过后方可领取。事后审计主要是为了强化事后监督,即对于使用过的经费也要编制报表,交于国库管理局审查。按地点来划分,可分为就地审计、报送审计和突击审计。就地审计就是苏维埃政府派遣审计员去当地进行实地调查,报送审计就是下级委员会将账目报送上级苏维埃机关审查,突击审计就是组织突击队进行突击检查,防止审计机关消极懈怠和贪污腐化。

中央苏区从时间、地域两个纬度加强财政审计的监督力度,方法科学,进一步强化的财政审计的监督职能,保障了财政审计的有效开展。

2.独立权威,公开监督

中央苏区财政审计的独立性,一是人员的独立性,凡是参加财政审计的人员都不是财政财务工作者,杜绝自己审自己的现象发生。二是审计机构的独立性,即上文所提到的审计机关专司审计职能,独立于财政部门之外,是一种垂直管理的审计机制,审计机关不受其他机关影响,独立开展审计工作。这种独立性也进一步增强了财政审计的权威性。

为增加审计的有效性,中央审计委员会采取公开审查结果的办法,对各部门财政审计状况给予公开。1934年9月,中央审计委员会采取公告的形式,将8份审计报告全文公布在《红色中华》报上,把被审计单位工作成绩的好坏、优劣全面予以披露[3]p132。审计机关还与《红星》《斗争》《青年实话》等舆论媒体密切配合,并且加强与审判机关的联系,使得审计结果及时公诸于众,对触犯法规的绳之以法。审计机关的这种独立性和权威性强化了其在规范经济运作的作用,及时公开监督也体现了审计机关打击腐败的决心,增强了人民群众对审计反腐的认识和信心,密切了政府和群众的关系。

三、中央苏区财政审计的启示

加强我国财政审计的反腐倡廉职能,必须借鉴中央苏区有益经验,从财政审计本身入手,提高审计机构法律地位,树立审计权威,完善反腐审计规范,明确审计责任指向;同时增强审计机构独立性,严禁外部干预,以保证审计机制的独立运作,有效发挥财政审计的反腐作用。

1.提高审计机构反腐地位,树立审计权威

中央苏区时期审计委员会直属中央执行委员会,与人民委员会平行,法律地位高。而当前我国审计机关处于国务院和各级政府领导之下,无法适应新时期反腐倡廉工作,因此必须提高审计机关反腐法律地位。首先,要将审计机关从政府职能机构中分离出来,打破政府自己審自己、自己判自己的现象,把最高审计机关置于全国人大领导之下,直接对全体人民负责,向全国人大汇报工作,和一府两院同等地位并独立行使检查权。地方各级审计机关法律地位也要相应提高,直接向各级人大负责。其次,赋予审计机关相应司法权,增强审计机关处罚权,提高审计机关权威。通常来说,我国审计机关拥有检查调查权、要求被审计单位提供资料权、建议纠正处理权及处罚权等权限,而这种处罚权不外乎警告、批评、罚款等,与审计机关反腐职能并不对等。探索审计与司法联合办公模式,使审计反腐的审与罚、罚与判统一起来,给予审计机关“硬后台”,增强审计反腐倡廉实效性,提高审计结果对腐败行为的威慑性。

2.完善反腐审计规范,明确审计责任指向

首先,明确审计追究责任。《中华人民共和国审计法》是2006年修订通过的一部专门法,但其中对于法律责任的相关表述,十分模糊,没有明确。对于违反《审计法》相关规定,拒不改正的,只是规定“依法追究责任”或“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,但责任具体是什么,刑事责任具体有哪些没有明确规定。有些责任需要在其他法律规范中查询,有的则根本没有指明,因此有必要对违反审计规范的腐败行为的法律责任作出明确规定,在《审计法》中具体表述出对腐败行为的处罚措施、处罚标准,使审计机关罚之有据。

其次,明确审计相关程序。要明确调查确证程序,尤其是应该对被审计机关拒绝接受审计调查时,审计机关应该采取的程序作出明确规定。要加强公检法与审计机关的相互配合,尤其在被审计单位拒绝调查时,需要司法协查,并作出明确规定。从审计发现腐败问题到形成审计报告、依法审判的一系列步骤要明确规范,可以借鉴相关地区的成熟经验,避免腐败行为不了了之。要规范审计公示程序,把审计公示作为审计机关的硬性规定,形成制度化。在具体实施过程中,明确规范其公示程序、公示内容、公示期限等,并规范审计公示相关人保护制度等配套措施,使审计机关查之有理、审之有据、示之有底。

3.增强审计反腐独立性,严禁外部干预

“审计独立是取得审计质量的硬性保障,没有独立便不存在真正的审计,没有真正的审计,也就不会有反腐倡廉的成功。”[4]提高财政审计反腐倡廉职能,必须增强审计机关的反腐独立性,严禁外部干预。

首先,增强审计机关的独立性,破除双重领导体制,实行审计机关垂直领导。审计机关内部自主设置机构职责,其他机关无权干预。2015年12月8日,中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(以下简称《意见》),《意见》强调上级审计机关对下级审计机关的垂直领导作用,是审计机关破除双重领导体制的重要一步。

其次,增强审计机关人员任命的独立性。当前我国政府审计长由国务院总理提名,全国人民代表大会决定,国务院总理任命,副审计长由国务院任命。地方审计机关的主要负责人均由同级地方政府进行任免。这就是说,审计机关领导人的任免,主要是由行政机关决定。新出台的《意见》指出,要推进审计职业化建设,“完善审计人员选任机制,审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录,对专业性较强的职位可以实行聘任制”[5]。这种分类招录和聘任制的主体仍然是政府,要突出审计反腐的重要作用,必须升格审计机关的法律地位,内部工作人员的招录和聘任必须由审计机关独立掌握。同时,延长审计长的任期,或者推行终身制,类似于法官,从而充分保证其独立性。

最后是增强审计经费的独立性,国家应专门拨出一部分经费用于审计机关,当前审计机关经费主要来源于政府财政,其审计机关的独立性和审计结果的权威性就可想而知。同时,构建反腐倡廉长效审计机制,应充分发挥党外人士的民主监督作用,审计机关应积极邀请民主党派和无党派人士参与审计工作,增加党外人士的话语权和参与度,保证审计反腐的深入推进。

财政审计作为规范经济良好运行的有效手段,对于推进反腐倡廉工作深入发展有着重要作用,我们要积极借鉴中央苏区财政审计有益经验,不断提高我国财政审计的反腐职能,为推动国家反腐倡廉建设作出贡献。○

参考文献:

[1]中共江西省委党史研究室等编.中央革命根据地历史资料文库·政权系统(6)[M].北京:中央文献出版社,南昌:江西人民出版社,2013.

[2]中共江西省委党史研究室等编.中央革命根据地历史资料文库·政权系统(8)[N].北京:中央文献出版社,南昌:江西人民出版社,2013.

[3]朱钦胜.中央苏区反腐倡廉史[M].北京:中国社会科学出版社,2009.

[4]任敬.国外反腐经验对发展中国特色审计制度的启示[J].人民论坛,2014(17).

[5]中共中央办公厅国务院办公厅印发.关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件[EB/OL].中国政府网,2015-12-08.

责任编辑/马永义

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