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新时期行政体制改革的历程

戴安林

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”

中共十一届三中全会以来,为了切实转变政府职能,我国的行政体制先后进行了7次重大改革。

第一次是1982年的改革。这是改革开放以后首次进行的重大行政体制改革。改革主要集中在政府机构改革和干部人事制度建设两个方面。一是改革国务院领导体制。减少了副总理的人数,设置了国务委员,由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;二是根据重叠的机构撤销、业务相近的机构合并的原则,精简国务院机构,裁减合并了一批经济部门,大大减少了直属机构。国务院部门由100个减少到61个;三是打破领导干部职务终身制,建立干部退休制度,使一大批老干部退出了一线;四是按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针,选拔了一大批年轻的领导干部充实到各级领导岗位,各级领导班子干部的职数也基本实现了规范化的要求。

中央一级党政机构改革基本完成后,省、直辖市、自治区政府随后也进行了较大规模的改革。省以下地方政府机构改革采取“先试点、后推广”的原则进行。

为打破城乡间的壁垒,推动城乡经济协调发展,中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知,1982年末首先在江苏试点,次年开始在全国范围内试行。

第二次是1988年的改革。这次改革最大的特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往的就机构论机构的做法。这标志着我国的政府机构改革,突破只注重数量增减、单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政体制改革的关键因素。政府转变职能包括5个方面的内容,即由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向全行业管理、由“管”字当头转向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。

经过这次改革,国务院机构总数由72个精简为68个。这种精简不同于以往的是区分了不同情况,在机构、职能和编制上有增有减。这次改革是开始按照政企分开的原则转变政府职能,着重宏观管理和间接管理。

第三次是1993年的改革。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理部门,将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体,减少具体审批事务和对企业的直接管理,宏观上管好,微观上放开。

这次改革,国务院各部门精简20%的人员,地方各级政府机构在实有人数的基础上精简25%的机关人员,当时各级政府共有近1000万名机关工作人员,应裁员200多万名。在改革结束时,裁员目标基本实现。

第四次是1998年的改革。这次改革的目的,是解决政府机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端,密切党和政府同人民群众的联系。这次改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化的国家行政干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政体制。

此次机构改革的重点是国务院组成部门。这次国务院机构改革在以下几个方面取得了明显的成效。一是政企分开取得了突破性进展。撤销了一批工业经济管理部门和行政性公司、总会,组建由国家经贸委管理的国家局。同时建立国有企业稽查特派员制度。二是国务院组织机构的设置及其职能配置更趋于合理。将原来由劳动、人事、民政、卫生四个部门管理的以及由各行业部门统筹的社会保障工作,统一由劳动和社会保障部管理;将原来由几个部门分管的药品、药政、药检等职能,统一由国家药品监督管理局管理;国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行由综合经济部门改为宏观调控部门;为适应经济和社会的发展,还加强了公共服务部门,新设立了劳动和社会保障部、国土资源部、信息产业部等职能机构。三是在理顺中央政府与地方政府关系方面取得新进展。将一批原由中央政府各部门管理的部分审批权和具体事务性工作下放到地方政府管理。精简机构和人员取得实效。国务院组成部委由40个减至29个。国务院各部门内设司局级机构和国务院行政编制人员也进行了大幅度的精简。四是人员分流工作初见成效。这次机构改革,机构和人员调整较多,人员分流的办法是“带职分流,定向培训,加强企业,优化结构”。

第五次是2003年的改革。这次改革的目的在于解决行政体制中的一些突出的矛盾和问题,进一步实现政府职能转变,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。

国务院机构改革的主要内容包括:按照政企分开的原则和深化国有资产管理体制改革的要求,设立国务院国有资产监督管理委员会,政府部门不再承担直接管理国有企业的职能;为提高宏观调控的有效性,将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会;为健全金融监管体制,成立中国银行业监督管理委员会;为适应加入世贸组织后的新形势,促进现代市场体系的形成,继续推进流通管理体制改革,组建商务部;为加强对食品的监管,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局;为强化对安全生产的监督管理和监察,将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

这次改革初步体现出了“大部制”的管理思路,并且强调了政府宏观调控的有效性。

第六次是2008年的改革。这次改革的总体目标是:按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标,全面建立和不断完善适应社会主义市场经济体制、民主政治体制与和谐社会要求、职能转变到位、政府规模适度、组织结构优化、人员素质优良、权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的中国特色的行政体制,切实建立一个以人为本、施政为民的服务政府,权责明晰、监督到位的责任政府,法律完备、行为规范的法治政府,清正透明、精干有力的廉洁和高效政府。围绕着这一总体目标,行政体制改革的主要任务是:积极搞好行政审批制度改革,进一步深化政府机构改革,着力完善行政干部选拔任用制度,加强政府重大事项决策机制建设,加快政府法制体系建设。

国务院机构改革的内容:一是合理配置宏观调控部门职能。这次改革着力推动国家发展和改革委员会进一步转变职能,减少微观管理事务和具体审批事项,集中精力抓好宏观调控;财政部改革完善预算和税政管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善公共财政体系;中国人民银行进一步健全货币政策体系,加强与金融监管部门的统筹协调,维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制,形成更加完善的宏观调控体系;二是加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会;三是组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。经过调整,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构15个,办事机构4个,部委管理的国家局16个,直属事业单位14个。国务院正部级机构减少4个。

第七次是2013年开始的改革。这次改革的要求是:紧紧围绕转变政府职能和理顺职责关系,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部制改革,改善和加强宏观管理。

国务院机构改革的内容:一是实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部,组建国家铁路局,组建中国铁路总公司;二是组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局、国家海洋局、国家能源局。这次改革,国务院正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。

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