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财税改革:从放权让利到现代财政制度

霍修勇


我国财政制度一直是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的保障之一。改革开放以来,财税体制改革经历了从“放权让利”,到实施分税制,到建立公共财政体制,到党的十八届三中全会的现代财政制度,走出了一条中国特色的财税体制改革之路。

1979年4月5日至28日,中央工作会议在北京召开。4月8日下午,习仲勋在中南组讨论时说:“看来,在计划、财政、外贸、外汇、物资、对外经济技术交流等方面,都有正确处理中央和地方关系的问题。”为了更加直白,他甚至做了大胆比喻:“如果广东是一个独立的国家(当然这些话是借用的话),可能几年就上去了,但在现在的体制下,就不容易上去了。”此外,习仲勋其他一些类似的讲话深深触动了邓小平等中央领导人,谋求财政变革的思想逐渐萌生。5月中旬,国务院副总理谷牧带领工作组来到广东,广东省委在财政方面提出了“划分收支,定额上交,五年不变”的包干方案,并要求以1979年收支决算为基数,确定上缴任务数,五年内不变,增收部分归省自行安排支出,不再向中央另外要钱。对此,中央给予了极大支持,随后将其上升为国家政策。

1980年2月1日,国务院下达《关于实行“划分收支,分级包干”财政管理体制的通知》,此举成为财政体制改革的发端,中国财政由“统收统支”时代逐渐进入“放权让利”“分灶吃饭”时代。

改革开放初期,放权让利、分灶吃饭使得计划经济体制下被压抑的创造力瞬间释放出来,缔造了国民经济长足发展的奇迹。但它是一种中央和地方之间的博弈,造成中央财政收入占GDP比重日趋下降的不良后果,该比重由1978年的31.1%,减少到1993年的12.3%。

划分收支,分级包干造成的中央财政困局让党和国家领导人再次思考推进财税体制改革。江泽民同志曾忧心忡忡地说,要适当地集权,因为中央财政太困难。与此同时,时任国务院副总理朱镕基同样疾呼,在现行体制下,中央财政十分困难,现在不改革,中央财政的日子就过不下去了,如果这种情况发展下去,到不了2000年(中央财政)就会垮台!

在此期间,中央派遣13个部长赶赴26个省市调查研究,他们回京后写出了专题报告,13个部长一人写一条,共有13条建议。当文件拿到国务院讨论时,主管经济工作的常务副总理朱镕基开玩笑说:13条建议不吉利,加几条。于是加了3条,达到16条,这就是1993年的中共中央6号文件,它为分税制改革打下了良好基础。

1993年12月15日,国务院下发《关于实行分税制财政管理体制的决定》,吹响了财税体制改革的新号角。财税体制改革开始突破“放权让利”思路,逐步走上转换机制、制度创新之路。

这次改革,以及以后推进的所得税分享改革、税费改革等,规范了国家、企业和个人及中央和地方的分配关系,建立了财政收入稳定增长的机制。以上这些改革是建国以来力度最大、成效显著、影响深远的改革,决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳。

随后,“进一步健全和完善公共财政体制”、“完善公共财政体系”被作为新概括、新表述先后进入到党的十六届三中全会通过的决定、国家“十一五”规划和党的十七大报告等党和政府的一系列重要文献之中。

2012年11月1日零时刚过,深圳市网购科技有限公司在福田区国税局办税服务厅开具了该市第一张金额为5.8万元、税额为3480元的“营改增”服务费专用发票。

2013年8月1日,“营改增”大幕在全国范围开启。其实,这只是新一届领导集体在财税体制改革方面的有效举措之一。

党的十八届三中全会将财税体制改革提升到“国家治理的基础和重要支柱”的地位,并以此来确定未来改革的目标、重点。深化财税体制改革的总体部署是:完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央、地方两个积极性。以此为指导,重点推进三项工作:改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。

从整体上看,新的财税体制改革具有五个亮点:

亮点之一:将财税改革与国家治理紧密相连。国家治理视角的财税体制改革强调财政授权机制、受托责任、透明度、预见性和参与性。

亮点之二:将财税改革与制度建设密切结合。作为国家制度体系的核心和关键组成部分,财税制度建设覆盖了税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排,它们将在未来较长时期内引导中国财税体制改革,成为公共财政建设的主要支柱。

亮点之三:将预算审核重点转向支出环节。实施全面规范、公开透明的预算制度,审核重点向支出拓展。

亮点之四:将税制推向更加公平、规范的轨道。逐步提高直接税比重,调整消费税,加快房产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税等。

亮点五:将事权和支出责任相匹配。在明确中央、地方事权的基础上,双方将按照事权划分承担、分担支出责任,同时大量减少中央专项转移支付和对地方的干预,促进市场统一和公共服务均等化。

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