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新时期农村土地流转的历程

王连花

党的十八届三中全会指出:要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这是党在维持农村土地承包关系的基础上,推进农村土地流转向新阶段发展的重要举措,对增加农民收益,促进农村经济发展,健全城乡发展一体化体制机制有着极为重要的作用。而此前,党进行了长时间的探索、规范。

改革开放初至2002年:探索农村土地流转

十一届三中全会后,改革的春风吹暖大地。中国农村土地制度改革也迎来了春天:家庭联产承包责任制确立,农地所有权归集体所有,使用权归农户。由此,一个新的历史性问题摆到了党中央的面前:农村土地流转。

1984年,中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次打开了农村土地流转的政策口子,规定:“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以经集体同意后进行转包。”1988年4月,全国人大七届一次会议通过宪法修正案,第10条第4款明确规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从而奠定了土地使用权合法流转的宪法地位,但仍存在只允许土地承包经营权进行转包,而禁止转让、出租等行为。

1994年12月30日,农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对农村土地流转作出进一步指示:“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的,依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护。”2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求”。2002年,党的十六大报告中提出,“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营”。

2002年至党的十八大:农村土地流转的日益规范化

党的十六大以后,由于经济发展的需要,农村土地流转行为时常出现,一些新的方式、新的模式逐渐被探索出来。以此为基础,中央不断总结经验,并上升为理论,推进了农村土地流转的规范化。

2003年3月1日,《农村土地承包法》实施,明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定,对土地流转进行了原则约束,为土地流转奠定了法律基础,这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。

2005年3月1日,农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》,对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出了比以前法律政策更为详细、明确的规定。

2007年3月,全国人大十届五次会议通过《中华人民共和国物权法》,把土地承包经营权定义为“用益物权”,从而明确了土地承包经营权的财产性质。

2008年,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,把土地承包期“长期不变”更改为“长久不变”,由此进一步稳定了农民承包经营权,也进一步巩固了农村土地流转制度的基础。

土地流转的日益规范化促进了农村土地流转的发展,农村土地承包经营权流转呈加快趋势,流转形式多样,流转对象多元化,而且多数地方是平稳健康的。据统计,2008年8月底,全国农村土地承包经营权流转面积为1.06亿亩,占家庭承包耕地总面积的8.7%,而且这一数据呈逐年上升趋势。农村土地流转也盘活了农村经济,促进了城乡一体化进程。但也要看到,我国的农村土地流转还处在发展的初期,大规模流转的时代还没到来。

党的十八大以来:农村土地流转制度的创新及新形势新问题

党的十八大以来,新一届中央领导集体在领导全国人民实现“中国梦”的伟大征程中,更加重视农业农村农民问题。党的十八大报告明确指出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”农村土地流转问题自然成为新一届领导集体十分重视的问题之一。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,绘就了农村土地流转新的蓝图。

综合来看,党的十八大以来,党中央对农村土地流转制度的创新集中体现在以下几个方面:其一,要求建立农村产权流转交易市场。之前,农用地的流转虽已经在全国各地自发开展,但大多为由农户自主协商、政府主导或大户直接与农户对接等方式实现。其二,要求建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,从而为新一轮土地制度改革指明了方向。其三,鼓励信托公司参与土地流转。

当然,中央在创新农村土地流转制度的同时,也进一步强调了农村土地流转的原则和规范,如规定农村土地流转应遵循五大原则和规范:一、平等协商、自愿有偿的原则。土地承包经营权的具体事宜应当由双方当事人协商,任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地承包经营权流转。二、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的原则。三、流转的期限不得超过承包期的剩余期限的原则。四、受让方须有农业生产经营能力的原则。这是对受让方主体资格的要求。五、在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权的原则。这些原则对规范农村土地流转发挥着重要作用。

时至今天,农村土地流转也风风雨雨走过了几十年。这个过程,总体是成功向前的。但是,现阶段农村土地流转还处于发展的初期,出现了许多新问题新困难,如:大批农民失去土地,生活来源缺乏保障;一次性转让土地经营权,农民获取的收入有限;一些政府甚至直接插手农村土地流转,不管农户愿不愿意,强行推动流转,损害农户的利益等。这就要求在土地流转过程中,继续探索,攻关克难,对许多实践和理论性问题进一步探讨,促进土地流转制度的进一步健全和发展,推进农村土地流转大规模潮流的到来。

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