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论推进村级党组织治理能力现代化的困境

杏贝男

村级党组织治理能力现代化,指的是村级党组织在贯彻执行党在农村的经济、政治、文化、社会、生态、党建等各项制度时,能够将制度优势转化为治理村级事务的能力[1]。由于当前的村级党组织治理能力在制度和实践方面存在的诸多困境,严重影响了国家治理能力现代化的进程。

一、当前村级党组织治理能力存在的不足

新形势下,村级党组织治理能力不足主要表现为:(1)村级党组织队伍建设状况堪忧。(2)村级党组织维持村级社会稳定的能力不足。(3)村级党组织在形成致富产业方面作用发挥不够。

(一)村级党组织队伍建设的基本状况

村级党组织中,党支书处于领导核心地位,客观上要求必须熟悉农村的各项政策,具备一定威信。因此,上级党组织往往倾向于选择年龄在40岁以上的老同志担任支书。据媒体报道,2011年四川省新一届的村级党组织书记平均年龄为40.2岁[4],合肥市新一届的村党支部书记平均年龄为46.4岁[5],2012年天津全市新一届的村支书平均年龄为47.7岁[6],这充分说明了村级支部书记的平均年龄偏大。

下面,以笔者调查的甘肃省X乡为例说明。

一般地,村级党支书的基本素质主要包括接受教育的程度和日积月累的工作经验两个部分。如上图:该乡的党支书都是高中文化程度,平均年龄为49.8岁,任职村干部的时间约为16.5年,任村支书的时间约为8.3年。显然,较低的文化程度和较大的年龄,严重影响了支书们对新观念、新思想的接收与消化。同时,村干部的更替不快,老的村干部在经验丰富的同时也存在经验办事创新不够的问题,相当多的村级干部任职前任职后也未进行充分的系统培训,该乡的村支书基本培训时间为3天/年,培训地点为该县县委党校[7]。基本教育和继续教育不够,造成了农村基层干部队伍的知识不能适应当下农村发展的需要。这些情况已严重影响了村级治理能力现代化的进程。

(二)村级党组织维持农村社会稳定的本领弱

近年来随着农村经济体制改革的深化,各类矛盾与日俱增,民众以闹事的形式表达诉求和愿望的现象越来越多,群体性事件呈现出“频发”“多发”“剧烈化”等特征。

以笔者调查的甘肃省X乡为例,该乡近三年来的微型群体事件和上访事件均有发生。参与的人数平均为5~8人,每村每年约发生2~3起。上访事件大多数涉及到了县、乡两级层面,部分涉及到了省、市、县、乡四级层面,全乡上访人数大约为70多人次,常年上访户大约有4~6人[7]。这些事件一般都将矛头对准村级党组织。究其根底,90%是由于群众自认为村干部作风不正,损害自身利益,如低保户评选、惠农资金发放、居民点资金安排、大规模征地拆迁等,群众渴望收到比较大的经济回报。一旦当现实补偿与期望之间差距较大时,村级党组织未能及时向群众沟通说明,导致规模群体性事件的发生。村级党组织在处理农村社会事务中,治理能力存在严重不足。

据此,科学地认识转型时期的农村群体性事件,从中找出村级党组织的角色定位和处理模式与群体性事件的内在联系,提高预防和解决群体性事件的能力已成为关乎农村社会稳定与发展的重大问题,是新时期村级党组织治理能力现代化建设的重大课题之一。

(三)村级党组织带领群众形成致富产业能力不足

村级党组织治理本级社会事务能力强弱的一个重要参考因素就是带动群众致富。以全国著名华西村为例,其在吴仁宝的领导下,形成了现代农业、制造业、生态旅游业为主体的致富产业,村民家住400~600多平米的别墅,有100~1000多万元的资产,实现了群众致富、村级集体经济发展的大格局,得到了“全国先进基层党组织”、“全国模范村民委员会”等荣誉[8]。华西村的事例证明,村级党组织通过发展村级集体经济,形成致富产业,保证群众得实惠,是村级党组织治理能力实现现代化的根本途径和重要标志。

尽管华西村治理能力现代化的成就令人叹羡,但如华西村这样的样板村,在全国仍旧只是个案。绝大多数的村级党组织,尤其是西部欠发达地区的村级组织,在发展集体经济、带动群众致富上都是“心有余而力不足”。以笔者调查的甘肃省X乡8个村的情况为例,2013年村级年收入在5万元以上仅2个村,甚至出现“空心村”。由于村级党组成员都是本地人,缺少对新思想的认识和接受能力,对市场的价格信号不能做出恰当判断,村级组织产业发展等靠要思想严重。

二、推进村级党组织治理能力现代化的实践困境

村级党组织治理能力的不足,客观上要求必须提升村级党组织治理能力现代化的水平。然而,在推进村级党组织治理能力现代化的过程中,存在着一些实践上的困境。

(一)村级班子的主观认识困境

由于村级党组织能力不足表现之一是党支部书记年龄大,文化程度低,接受新事物的主观认识差,使得他们的日常工作中,多以“东施效颦”式的模仿为主,不能因时因地制宜。这凸显出村级班子在推进治理能力现代化中所遇到的主观认识困境。

以笔者走访的X乡为例,村干部们在开展群众工作时认为群众“刁民”“难管理”的情况屡见不鲜,而对如何进行针对性引导和服务则显得力不从心,工作被动。由于党员干部年龄大,政治上出路窄,经济待遇低,使村干部们工作积极性不高。对于本年度工作谋划上,未能形成清晰的年度规划和阶段计划,用经验来判断村级的情况,应付上级组织。村级班子在推进治理能力现代化进程中的主观认识困境,由此可窥见一斑。

然则,村班子的主观认识困境,并不能通过“换人”的方式得到解决。其向上服从于乡镇党委班子;向下服务于村级的党员群众,是领导村级社会事务的主心骨。选择合适的村级组织班子,既要保证所选择的人能“听话”,将上级的各项意图贯彻执行下去;又要保证所选择的人能“有料”,熟悉基层事务,具有一定威信,能干事干成事,这是导致村级班子出现认识困境的本质因子。这种情况使得上级党组织在选择村级班子时,倾向于选择那些年龄偏长的党员,很大程度上“促成”了村级班子的主观认识困境。

(二)村级班子的制度困境

制度问题是一个带有根本性和长期性的问题。随着改革的逐步深化,农村社会成员的流动性大大增强,利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化,这对村级党组织协调不同群体间的利益和矛盾提出新挑战。如何在现有的村级组织制度下,恰当处理农村社会转型时期的人民内部矛盾,是推进村级党组织治理能力现代化不可避免的新课题。

“村党支部的主要职责是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动”[9]。这一规定使得推行村级民主成为其主要职责。在具体实践中,村级各项管理制度的不健全导致了村民的不公正待遇,使得村民忽视或放弃自身的基本权利,如选举权等。现行的村级组织架构中,村支书负责全村的一切事务,村主任协助支书开展工作,村支书是全村治理工作的“第一人”,权力集中于一身。而由村民民主选举产生的村委会本应是全村事务的权力机构和执行机构,但在实际工作中则变成了可有可无的无关痛痒者。这种制度与实践相分离的模式,对推进村级党组织治理能力现代化产生了很大困难。这一困境在实践中就表现为村务公开制度、民主管理制度、村级财务规范制度、财务审计监督、村级重大事项公开制度、党小组监督制度等管理制度的不健全不完备,村级党组织由服务机构变成了“老爷机关”。

从近年来的现实情况看,一些村级组织不同程度地存在党内制度虚设化、民主管理不到位、村务决策机制不健全等问题。根据笔者对X乡8个村的调查,村级制度执行落实不够的情况占65%,村级财务公开的仅占5%左右,这说明了在推进村级组织治理能力现代化上,存在着一定的制度困境。

(三)村级班子与上级组织关系的协调困境

在发展村级经济以推进治理能力现代化的过程中,村级党组织面临的困境极多。笔者以为,所有困境的重中之重是如何妥善处理上级组织的“帮扶”行为与本村经济社会事物发展相脱节的问题,处理“被发展”和“要发展”之间的关系。一般地,上级政府在调研基础上给政策、给资金、给项目,更给脱贫发展的思路,村级党组织则具体负责执行上级的相关要求。在具体执行中,则必须“创造性地”将政策、项目、资金或集中使用,或分散到户,将上级的各项要求切实落实到群众身上。这种“包办”行为看似促进了该村发展,实则伤害了村民的真切渴望,最终的结果无非是群众的收入“被增加”,全村的产业“被形成”,该村的社会治理“被和谐”,“皆大欢喜”收场。

以笔者走访过的与X乡相邻的C镇先进村Q村为例,该村依托全市的脱贫行动和新农村建设示范点、农村金融改革示范点等项目,初步形成了瓜果种植、剪纸文化等为主的群众致富产业,但这些产业的形成都是在上级政府和相关领导的“帮扶”下,输血式形成的。这些新形成的产业,非但未能促进全村的经济发展,让群众受益,反而激化了村级社会治理中隐含的矛盾和冲突,加剧了村级组织治理社会事务的困难。

又以笔者调查的X乡为例,该乡共有8个村,每年的工作任务之一就是指导群众种植“全膜粮食”,罔顾实际地围绕“覆膜”工作而展开,包括春季的“顶凌覆膜”和秋季的“秋覆膜”,完全按照上级的规定任务操作产业结构的调整。为迎合上级的检查,该乡全年的工作都在种植“全膜粮食”,“示范点”变成了迎合上级检查的“晃眼点”,农民增收情况并不乐观。这些事例说明,村级党组织在引领群众致富上是失败的,甚至因强制推行上级的工作规划而导致农民怨声载道,村级党组织在迈向治理能力现代化的进程中举步维艰。

一言以蔽之,农村的治理现状说明,推进村级党组织治理能力现代化存在诸多困境。当前条件下,要想走出困境,基层民主是生命线,群众路线是孵化器,市场改革是催化剂。只有以足够的经济发展为保障,秉持“从群众中来、到群众中去”的服务精神,逐步扩大和彻底实现村级民主,做到治理体系的多主体参与,才能真正推进村级党组织治理能力实现现代化。

参考文献:

[1]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15(1).

[2]邓小平文选:(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[3]胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-9.

[4]四川村(社区)党组织换届工作结束 新当选书记平均年龄40.2岁[N],四川日报,2011-3-29.

[5]合肥新一届村党组织书记平均年龄46.4[N],合肥日报,2011-8-4.

[6]天津全市社区党组织书记换届完成,平均年龄47.7岁[N],天津日报,2012-9-3.

[7]本表数据来源自笔者2014年对甘肃省某乡村级党组织建设进行的调查统计.

[8]华西村概况[EB/OL],中国广播网.http://www.cnr.cn/zhuanti1/wrb/gk/

t20051230_504148712.html,2005-12-30.

[8]党的组织[EB/OL,]中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64162

/71380/71382/71383/4844873.html.

(二)村级班子的制度困境

制度问题是一个带有根本性和长期性的问题。随着改革的逐步深化,农村社会成员的流动性大大增强,利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化,这对村级党组织协调不同群体间的利益和矛盾提出新挑战。如何在现有的村级组织制度下,恰当处理农村社会转型时期的人民内部矛盾,是推进村级党组织治理能力现代化不可避免的新课题。

“村党支部的主要职责是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动”[9]。这一规定使得推行村级民主成为其主要职责。在具体实践中,村级各项管理制度的不健全导致了村民的不公正待遇,使得村民忽视或放弃自身的基本权利,如选举权等。现行的村级组织架构中,村支书负责全村的一切事务,村主任协助支书开展工作,村支书是全村治理工作的“第一人”,权力集中于一身。而由村民民主选举产生的村委会本应是全村事务的权力机构和执行机构,但在实际工作中则变成了可有可无的无关痛痒者。这种制度与实践相分离的模式,对推进村级党组织治理能力现代化产生了很大困难。这一困境在实践中就表现为村务公开制度、民主管理制度、村级财务规范制度、财务审计监督、村级重大事项公开制度、党小组监督制度等管理制度的不健全不完备,村级党组织由服务机构变成了“老爷机关”。

从近年来的现实情况看,一些村级组织不同程度地存在党内制度虚设化、民主管理不到位、村务决策机制不健全等问题。根据笔者对X乡8个村的调查,村级制度执行落实不够的情况占65%,村级财务公开的仅占5%左右,这说明了在推进村级组织治理能力现代化上,存在着一定的制度困境。

(三)村级班子与上级组织关系的协调困境

在发展村级经济以推进治理能力现代化的过程中,村级党组织面临的困境极多。笔者以为,所有困境的重中之重是如何妥善处理上级组织的“帮扶”行为与本村经济社会事物发展相脱节的问题,处理“被发展”和“要发展”之间的关系。一般地,上级政府在调研基础上给政策、给资金、给项目,更给脱贫发展的思路,村级党组织则具体负责执行上级的相关要求。在具体执行中,则必须“创造性地”将政策、项目、资金或集中使用,或分散到户,将上级的各项要求切实落实到群众身上。这种“包办”行为看似促进了该村发展,实则伤害了村民的真切渴望,最终的结果无非是群众的收入“被增加”,全村的产业“被形成”,该村的社会治理“被和谐”,“皆大欢喜”收场。

以笔者走访过的与X乡相邻的C镇先进村Q村为例,该村依托全市的脱贫行动和新农村建设示范点、农村金融改革示范点等项目,初步形成了瓜果种植、剪纸文化等为主的群众致富产业,但这些产业的形成都是在上级政府和相关领导的“帮扶”下,输血式形成的。这些新形成的产业,非但未能促进全村的经济发展,让群众受益,反而激化了村级社会治理中隐含的矛盾和冲突,加剧了村级组织治理社会事务的困难。

又以笔者调查的X乡为例,该乡共有8个村,每年的工作任务之一就是指导群众种植“全膜粮食”,罔顾实际地围绕“覆膜”工作而展开,包括春季的“顶凌覆膜”和秋季的“秋覆膜”,完全按照上级的规定任务操作产业结构的调整。为迎合上级的检查,该乡全年的工作都在种植“全膜粮食”,“示范点”变成了迎合上级检查的“晃眼点”,农民增收情况并不乐观。这些事例说明,村级党组织在引领群众致富上是失败的,甚至因强制推行上级的工作规划而导致农民怨声载道,村级党组织在迈向治理能力现代化的进程中举步维艰。

一言以蔽之,农村的治理现状说明,推进村级党组织治理能力现代化存在诸多困境。当前条件下,要想走出困境,基层民主是生命线,群众路线是孵化器,市场改革是催化剂。只有以足够的经济发展为保障,秉持“从群众中来、到群众中去”的服务精神,逐步扩大和彻底实现村级民主,做到治理体系的多主体参与,才能真正推进村级党组织治理能力实现现代化。

参考文献:

[1]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15(1).

[2]邓小平文选:(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[3]胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-9.

[4]四川村(社区)党组织换届工作结束 新当选书记平均年龄40.2岁[N],四川日报,2011-3-29.

[5]合肥新一届村党组织书记平均年龄46.4[N],合肥日报,2011-8-4.

[6]天津全市社区党组织书记换届完成,平均年龄47.7岁[N],天津日报,2012-9-3.

[7]本表数据来源自笔者2014年对甘肃省某乡村级党组织建设进行的调查统计.

[8]华西村概况[EB/OL],中国广播网.http://www.cnr.cn/zhuanti1/wrb/gk/

t20051230_504148712.html,2005-12-30.

[8]党的组织[EB/OL,]中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64162

/71380/71382/71383/4844873.html.

(二)村级班子的制度困境

制度问题是一个带有根本性和长期性的问题。随着改革的逐步深化,农村社会成员的流动性大大增强,利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化,这对村级党组织协调不同群体间的利益和矛盾提出新挑战。如何在现有的村级组织制度下,恰当处理农村社会转型时期的人民内部矛盾,是推进村级党组织治理能力现代化不可避免的新课题。

“村党支部的主要职责是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动”[9]。这一规定使得推行村级民主成为其主要职责。在具体实践中,村级各项管理制度的不健全导致了村民的不公正待遇,使得村民忽视或放弃自身的基本权利,如选举权等。现行的村级组织架构中,村支书负责全村的一切事务,村主任协助支书开展工作,村支书是全村治理工作的“第一人”,权力集中于一身。而由村民民主选举产生的村委会本应是全村事务的权力机构和执行机构,但在实际工作中则变成了可有可无的无关痛痒者。这种制度与实践相分离的模式,对推进村级党组织治理能力现代化产生了很大困难。这一困境在实践中就表现为村务公开制度、民主管理制度、村级财务规范制度、财务审计监督、村级重大事项公开制度、党小组监督制度等管理制度的不健全不完备,村级党组织由服务机构变成了“老爷机关”。

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