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央地关系视角下政府公共政策执行偏差分析

李永晟

摘 要:政策执行是政策过程中的关键环节,没有政策执行,公共政策无外乎一纸空谈。但是,在等级森严的官僚体制内,政策执行由上而下的过程中,中央政策在地方的执行过程中经常会出现政策执行偏差的现象,政策无法有效地执行不仅会导致社会问题得不到解决,更为严重的是,可能会滋生其他更为严重的社会问题。因此,本文的研究目的,就是找到中央政策政策执行偏差的原因,并为解决政策执行偏差提供具体措施。

关键词:央地关系;公共政策;执行偏差

中图分类号:D63 文献标志码:A 文章编号:1003-949X(2014)-08-0069-02

央地关系,即中央与地方关系的简称。中央政府的政策决定到了地方之后往往得不到很好地执行,导致政策执行偏差现象的形成。本文的研究目的,就是弄清政策执行偏差形成的原因,并且提出解决对策。

一、公共政策执行偏差的主要表现

中央政策在地方出现执行偏差,可以用下图来体现:

图1:地方政府政策执行过程示意图

如图所示,从问题形成到问题解决需要政策执行,即从A点到B点的发展过程是政策执行的过程。上图中,政策执行偏差主要在三个区间:(-∞,A)、[A,B)、[B, -∞)。在此假定变量α为地方政府的政策执行行为。

以上三个政策执行偏差区间分别是政策不执行、政策执行不力,政策执行过度。

(一)政策不执行

政策不执行,是指上级政府政策制定后,下级政府采取抵制、对抗的态度,拒绝执行上级政策的行为。图1中,α落在(-∞,A)区间内,就代表地方政府政策不执行。这种行为又可以划分为集中类型:一是抵制型政策执行,是指政策执行主体因在利益上对上级政策主观上不认同、不接受而采取的不执行或变相不执行公共政策。二是对抗型政策执行,是指政策执行主体因上级政策与自身利益相冲突,而制定与上级政策精神相违背的政策与之相抗衡,这就是所谓的“上有政策,下有对策”。

(二)政策执行不力

政策执行不力是指政策制定下来后执行者或实施机关没有全面贯彻政策精神和政策主张,部分地、片面地执行政策,使得政策无法取得应有的效果,不利于公共政策对社会问题的最终解决。图1中,α落在[A,B)区间内,就代表地方政府政策执行不力。政策执行不力在现实中的表现如下:一是政策敷衍执行;二是政策选择性执行,是指政策执行主体对政策进行有选择性地过滤,对于有利于自身的部分就执行,有损于自身利益的就采取不执行的消极态度,这样一方面会影响政策的最终效果,另一方面也会动摇政策的权威性。

(三)政策执行过度

公共政策是为解决社会公共问题而指定的,具有明显的问题导向。政策执行过度是指政策执行后,社会问题得到了有效的解决,但是政策并未就此而废止,而是继续在执行,这不仅会造成社会资源的浪费,还会影响政府的行政效率,动摇政策权威。图1中,α落在(B, -∞)区间内,就代表地方政府政策执行过度。政策执行过度表现在:一是政策机械执行,是指政策执行机关或者执行者未能全面深入地领会政策精神的情况下,只是对政策机械地照搬照抄,完全不考虑本地实际,一旦出了问题,就怪罪于政策本身的不合理。二是政策过时执行,一言以蔽之,就是政策已经完成了其任务——解决了具体的问题——后依旧在执行,就是政策过时。如政府某些部门的行政审批事项,有些到现在为止依旧有很浓厚的计划经济色彩,而这些在政府日常的审批中,几乎从来都没有审批过,因此,这些过了时的审批事项应该尽快地清理掉。

二、公共政策执行偏差的形成原因

在研究政策执行方面,J·普雷斯曼和A·韦达夫斯基对于共同行动复杂性和政策执行的动态关系研究具有代表性。他们认为,拖延是造成政策执行偏差的主因。J·普雷斯曼和A·韦达夫斯基对美国20世纪60年代由经济发展署(EDA)推行的旨在通过经济开发给少数民族提供永久性职业的奥克兰大项目进行研究后,认为共同行动的复杂性是造成执行拖延的主要原因。政策拖延的类型可以从如下矩阵图看出。

属于类型1的参与者具有高而肯定的喜好,很快就会同意执行政策;类型2的参与者虽喜欢政策计划,但这一政策对他来说并不重要,这样,他并不会采取积极行动执行政策,但稍微拖延后会采取行动;类型3的参与者虽然对此政策采取否定态度,但对此不怎么感兴趣,于是对次要问题的协商会造成拖延,如果这一过程中他被说服,就转到下一阶段;类型4那样的参与者对政策持有强烈否定的态度,拖延阻力会最大,若是没有基本的让步,他会动员自己所有的资源来阻止其执行的进展,这种参与者可能把拖延持续到最后。[3]

(一)中央与地方关系不良范式是执行偏差的制度诱因

范式理论由托马斯?库恩提出后,在各个学科中广泛运用。央地关系范式,是指中央与地方关系各种形式的抽象反映,是范式理论在中央与地方关系研究领域的渗透和发展。具体来看,央地关系范式主要有以下三类:一是央主地从范式,是在集权体制下,中央垄断决策权,地方必须无条件执行中央政策;二是地方主义范式,是指在分权制下,地方阻挠执行中央政策,中央政策受到挑战;三是央地共治范式,是指在分权——合作制下,中央决策权开始向地方放开,地方配合执行中央决策。

不论是央主地从还是地方主义的央地关系范式,都会导致政策执行偏差的形成,从博弈论的角度来分析,央主地从和地方主义是你赢我输、你死我活的零和博弈,双方在利益分配和地位关系上兵不平等势必会导致政策执行的无效率和执行偏差;而央地共治范式基于的是中央与地方在利益上的协商一致,是互利共赢的非零和博弈,这样的范式基础和前提下制定出来的政策可以从制度上消除导致政策执行偏差的原因。

(二)央地间经济利益关系不一是执行偏差的根本原因

政策执行最终是要落实到人的身上,而每个人都有自身的利益诉求,经济利益是一切利益的根本和源头,因而政策执行的主体(个人)难以避免地会受自身利益的驱使,当政策利益与自身利益不一致时,或是政策利益不能满足自身利益,“利益追求是包括政策执行行为在内的一切人类行为的基本动因,并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一种方案。”[4]可以说,政策的执行在某种意义上是对利益的分配和对行为的调整。[5]政策利益与自身利益相冲突时,政策执行主体(个人)就会对政策采取消极、抵制的态度,政策执行偏差由此而产生。

(三)央地间绩效考核标准欠妥是执行偏差的直接近因

改革开放至今,各项改革深入进行,行政管理体制改革也经历了多轮,中央逐步加大对地方的放权力度,地方政府在社会经济事务的管理中发挥了越来越大的作用,随着地方政府的治理空间加大,中央政府对地方政府的绩效考核也需要跟进脚步。我国目前的官员考核体制,主要看官员在任期内的产值增加多少来,衡量其政绩如何。这样一来,地方政府官员为赢得上级的认可,谋求自身政治利益的最大化,自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行,这样既有利于获得上级的好评,又有利于提升自身形象,对那些长远的,看不出近期效果的,不利于自身政治前途的政策,地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

三、公共政策执行偏差的应对策略

(一)树立合理的央地关系范式主导政策制定

宏观上,央地关系范式是范式理论在中央与地方关系领域中的渗透;微观上,政策制定需要有合理的范式作为主导。公共政策范式(policy paradigm)是科学哲学上的理论范式概念和社会科学中的社会范式概念渗透到公共政策学科的产物。引进范式概念只是为了表明和区分公共政策研究、设计中存在着不同的思维模式、风格和价值导向而已。[6]央主地从和地方主义的央地关系范式势必会导致政策执行的偏差,而央地共治则可以有效规避这一问题。央地共治范式下的政策制定也有相应的对应范式,即央地参与的政策制定范式。在这一政策范式的主导下,政策制定将更多地考虑到中央和地方的诉求,政策制定不再是中央一家独大、地方的被动执行,也不再是地方主义的抗拒执行。

(二)协调一致的央地利益关系实现互利共赢

一方面要清晰界定中央与地方的财政关系,使中央与地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出相机而动的短期选择,在此基础上进一步明确中央与地方的财权、事权等权限划分,明确的权限划分是协调各方利益关系的基本前提。另一方面要建立中央与地方的利益协调机制,中央与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾,要通过中央与地方政府双方的努力来解决。因此,中央与地方政府要遵循市场经济的发展规律,形成规范化的制度调解体系,建立新型的利益协调机制,实现中央与地方的利益共享与利益补偿。

(三)制定科学的绩效考核标准形成良性激励

地方政府在执行中央政策中的执行偏差现象,一定程度上是绩效考核标准制定不合理所致,因此,中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核,以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。 对于切实服从中央利益,维护中央权威,认真执行中央政策的地方政府, 中央政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抗拒政策执行的地方政府,中央应出台惩治和问责措施,规制政策执行偏差,维护中央政策权威。

参考文献:

[1] 薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991:11.

[2] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358.

[3] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358-359.

[4] 丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性[J].2002,(1):42.

[5] 刘婕.我国公共政策执行偏差的原因及对策分析[D].山东大学,2006.

[6] 严强.社会转型历程和政策范式演变.[J]政治学研究,2007(5).P86-P92.

(三)央地间绩效考核标准欠妥是执行偏差的直接近因

改革开放至今,各项改革深入进行,行政管理体制改革也经历了多轮,中央逐步加大对地方的放权力度,地方政府在社会经济事务的管理中发挥了越来越大的作用,随着地方政府的治理空间加大,中央政府对地方政府的绩效考核也需要跟进脚步。我国目前的官员考核体制,主要看官员在任期内的产值增加多少来,衡量其政绩如何。这样一来,地方政府官员为赢得上级的认可,谋求自身政治利益的最大化,自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行,这样既有利于获得上级的好评,又有利于提升自身形象,对那些长远的,看不出近期效果的,不利于自身政治前途的政策,地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

三、公共政策执行偏差的应对策略

(一)树立合理的央地关系范式主导政策制定

宏观上,央地关系范式是范式理论在中央与地方关系领域中的渗透;微观上,政策制定需要有合理的范式作为主导。公共政策范式(policy paradigm)是科学哲学上的理论范式概念和社会科学中的社会范式概念渗透到公共政策学科的产物。引进范式概念只是为了表明和区分公共政策研究、设计中存在着不同的思维模式、风格和价值导向而已。[6]央主地从和地方主义的央地关系范式势必会导致政策执行的偏差,而央地共治则可以有效规避这一问题。央地共治范式下的政策制定也有相应的对应范式,即央地参与的政策制定范式。在这一政策范式的主导下,政策制定将更多地考虑到中央和地方的诉求,政策制定不再是中央一家独大、地方的被动执行,也不再是地方主义的抗拒执行。

(二)协调一致的央地利益关系实现互利共赢

一方面要清晰界定中央与地方的财政关系,使中央与地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出相机而动的短期选择,在此基础上进一步明确中央与地方的财权、事权等权限划分,明确的权限划分是协调各方利益关系的基本前提。另一方面要建立中央与地方的利益协调机制,中央与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾,要通过中央与地方政府双方的努力来解决。因此,中央与地方政府要遵循市场经济的发展规律,形成规范化的制度调解体系,建立新型的利益协调机制,实现中央与地方的利益共享与利益补偿。

(三)制定科学的绩效考核标准形成良性激励

地方政府在执行中央政策中的执行偏差现象,一定程度上是绩效考核标准制定不合理所致,因此,中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核,以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。 对于切实服从中央利益,维护中央权威,认真执行中央政策的地方政府, 中央政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抗拒政策执行的地方政府,中央应出台惩治和问责措施,规制政策执行偏差,维护中央政策权威。

参考文献:

[1] 薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991:11.

[2] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358.

[3] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358-359.

[4] 丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性[J].2002,(1):42.

[5] 刘婕.我国公共政策执行偏差的原因及对策分析[D].山东大学,2006.

[6] 严强.社会转型历程和政策范式演变.[J]政治学研究,2007(5).P86-P92.

(三)央地间绩效考核标准欠妥是执行偏差的直接近因

改革开放至今,各项改革深入进行,行政管理体制改革也经历了多轮,中央逐步加大对地方的放权力度,地方政府在社会经济事务的管理中发挥了越来越大的作用,随着地方政府的治理空间加大,中央政府对地方政府的绩效考核也需要跟进脚步。我国目前的官员考核体制,主要看官员在任期内的产值增加多少来,衡量其政绩如何。这样一来,地方政府官员为赢得上级的认可,谋求自身政治利益的最大化,自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行,这样既有利于获得上级的好评,又有利于提升自身形象,对那些长远的,看不出近期效果的,不利于自身政治前途的政策,地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

三、公共政策执行偏差的应对策略

(一)树立合理的央地关系范式主导政策制定

宏观上,央地关系范式是范式理论在中央与地方关系领域中的渗透;微观上,政策制定需要有合理的范式作为主导。公共政策范式(policy paradigm)是科学哲学上的理论范式概念和社会科学中的社会范式概念渗透到公共政策学科的产物。引进范式概念只是为了表明和区分公共政策研究、设计中存在着不同的思维模式、风格和价值导向而已。[6]央主地从和地方主义的央地关系范式势必会导致政策执行的偏差,而央地共治则可以有效规避这一问题。央地共治范式下的政策制定也有相应的对应范式,即央地参与的政策制定范式。在这一政策范式的主导下,政策制定将更多地考虑到中央和地方的诉求,政策制定不再是中央一家独大、地方的被动执行,也不再是地方主义的抗拒执行。

(二)协调一致的央地利益关系实现互利共赢

一方面要清晰界定中央与地方的财政关系,使中央与地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出相机而动的短期选择,在此基础上进一步明确中央与地方的财权、事权等权限划分,明确的权限划分是协调各方利益关系的基本前提。另一方面要建立中央与地方的利益协调机制,中央与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾,要通过中央与地方政府双方的努力来解决。因此,中央与地方政府要遵循市场经济的发展规律,形成规范化的制度调解体系,建立新型的利益协调机制,实现中央与地方的利益共享与利益补偿。

(三)制定科学的绩效考核标准形成良性激励

地方政府在执行中央政策中的执行偏差现象,一定程度上是绩效考核标准制定不合理所致,因此,中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核,以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。 对于切实服从中央利益,维护中央权威,认真执行中央政策的地方政府, 中央政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抗拒政策执行的地方政府,中央应出台惩治和问责措施,规制政策执行偏差,维护中央政策权威。

参考文献:

[1] 薄贵利.中央与地方关系研究[M].吉林大学出版社,1991:11.

[2] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358.

[3] 吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].复旦大学出版社,2005:358-359.

[4] 丁煌.政策制定的科学性与政策执行的有效性[J].2002,(1):42.

[5] 刘婕.我国公共政策执行偏差的原因及对策分析[D].山东大学,2006.

[6] 严强.社会转型历程和政策范式演变.[J]政治学研究,2007(5).P86-P92.

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