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“城管”与流动商贩的冲突表征

曹雅琴

摘 要:流动商贩管理一直是城市管理过程中的一个难题。近几年来,越来越多的暴力执法和暴力抗法事件不断被报道,似乎流动商贩管理进入了一个死角——城管与城市流动商贩的对峙。流动商贩存在的正负效应,是城市管理者与流动商贩冲突的起点,也正是城市管理者维持城市公共秩序的价值取向与流动商贩生存发展权利之间无法得以平衡,将城市管理推向困局。在这样的价值取向差异化下,城市管理者对流动商贩的外部限制与流动商贩自身需求之间衍生出目标冲突、话语冲突、行为冲突与角色冲突等基本类型。对于流动商贩的治理应注重以人为本、在法制化、规范化、人性化并存的管理规则中,不断探索治理之道。

关键词:冲突类型;流动商贩;城市管理

中图分类号:C93 文献标志码:A 文章编号:1003-949X(2014)-08-0076-02

临武瓜农事件、1·9广州城管打人、延安城管打人、夏俊峰案、崔英杰事件、深圳卫发兴被刺等城管与流动商贩之间的暴力冲突事件频繁发生,商贩遭遇城管暴力执法,城管在执法过程中受到暴力伤害,城管与流动商贩间由“猫鼠游戏”上升到“暴力怪圈”,二者的对峙引起学者们对城市管理和综合执法体系的高度重视。尤其是武汉、南京、苏州等地探索“大城管”体制,也因此受到政府部门、学界等偏爱而成为城市管理创新的重要内容。然而“大城管来了”,城管执法权限和身份合法性依旧深陷困境,城市管理未能实现由“行政执法”到“供给服务”的转变,城管与流动商贩之间的冲突事件在全国各地依然频频上演。

一、文献回顾

随着流动商贩数量的增多,流动商贩存在的破坏市容市貌、相关部门难以监督、商品质量问题、侵害正规商家利益、威胁城市公共安全、制造噪声污染等负面效应,极大地加重了城市管理负担,政府部门从法律与管理等层面着力对流动摊贩推行较为刚性的强制治理模式,以维护城市公共秩序,提升城市形象。

从城市空间管理来看,最核心的问题是如何协调城市空间管理与非正规需求之间的矛盾, 从行政伦理层面来看,“是否允许流动商贩占道经营,其实是一个惠顾富人还是惠顾穷人的利益问题。在占道经营问题上,实际上存在不同利益相关人间的矛盾和冲突,而政府行政行为的伦理指向应该是维护公众最起码的生存发展权利。” 实际上,城管执法人员与流动摊贩之间冲突不断的根本原因,是政府维护城市公共秩序的目标、价值取向和具体手段等与流动摊贩生存保障权利之间的矛盾 。但是,由于区域之间公共政策设计的差异性和复杂性,究竟何种公共政策能够更好的调和二者间冲突,具体公共政策安排对化解二者间冲突的效度如何等有待进一步的实证考察。

本文认为城管与流动商贩间的冲突在城市综合管理情境下考量化解二者根本矛盾的治理举措,才能真正推动这一研究的实际应用和深入发展。那么,为什么城管与流动商贩间易发生冲突?如何推进流动商贩治理以消弭二者的冲突?

二、流动商贩存在的负效应

尽管流动商贩在一定程度上促进了城市经济繁荣、缓解了就业压力和满足了市民低端消费,但也存在较多负效应,主要表现在:

(一)破坏市容市貌。在流动商贩经营过程中,产生大量废弃物,其聚集区域往往“脏、乱、差”,不仅加重了环卫工人的劳动强度,也严重的污染了城市坏境。加之流动商贩的盈利与人流量紧密相关,加剧公共区域交通堵塞,增加公共安全隐患。

(二)相关部门难以监督。流动商贩群体规模庞大,流动经营,城市管理相关部门难以对其进行有效监督,实施统一管理。另外,部分流动商贩抱团经营,垄断经营区域,严重的扰乱了经营秩序,阻碍了政府统一管理的推进。

(三)加重城市管理负担。显然,在流动商贩获得自身境况改善的同时,城市管理产生的负外部效应也显著地加重了经济负担和法律制度成本,且城市管理者迫于外部压力,不得不对流动商贩集体行动做出退让,使城市管理者在处理双方冲突过程中时常陷入困境。

(四)商品质量参差不齐。城市流动商贩在一个缺乏有效约束的制度环境中,不可避免地会以自身利益最大化为出发点,而忽视产品质量。故而当流动商贩在缺乏诚信却可以免受惩处时,往往会对其产品进行违规操作,使商贩市场商品质量参差不齐。

(五)城市卫生及治理混乱。流动商贩的经营地点的流动性以及经营时间的不确定性,使很多流动商贩并不严格规范自身行为,严重的破坏了城市卫生环境,也使得城市治理陷入混乱的境地。

三、城市管理者与流动商贩冲突的表征

流动商贩存在的负面效应,是城市管理者与流动商贩冲突的起点,也正是城市管理者维持城市公共秩序目标与流动商贩生存发展权利之间无法得以平衡,将城市管理推向困局。在这样的目标冲突下,城市管理者对流动商贩的外部限制与流动商贩自身需求之间衍生诸多冲突类型。

(一)目标冲突。透过权力与权利的角度,城市管理者与流动商贩的冲突与城市管理者维持城市公共秩序与流动商贩生存发展权利之间未能得以有效平衡相关,表现为城市管理者的执法权与流动商贩的生存发展权之间的对立。城市管理者运用法律赋予的权力限制流动商贩的经营活动,而流动商贩基于自身生存与发展的需求从事摆摊经营,二者对于各自价值目标的追求造成了双方冲突不断。具体表现为流动商贩生存发展权益的边缘化和城市管理者执法权的过度扩张。在流动商贩通过摆摊满足其生存与发展需要后,城市管理者要针对流动商贩进行管理,会极大地削弱流动商贩利益,流动商贩势必予以对抗,在这样一种冲突演进过程中,城市管理者执法权的过度扩张则导致二者之间的冲突进一步恶化。

(二)话语冲突。话语冲突指城市管理者与流动商贩通过纸质媒体和电子媒体为自身营造有利的公众舆论环境,从而使自身在双方博弈过程中占据博弈优势。近年来,国内传统媒体对城市管理者暴力执法的报道,以及网民对城市管理者的嘲讽等,极大地影响了城市管理者的话语权。而流动商贩则在这样一种有利的公众舆论环境中不断将获取与城市管理者的话语博弈优势。有鉴于此,城市管理者力求通过柔性执法、注重及时回应、建立群众举报监督机制、建设数字化城市管理方式等,以扭转不利的谣言传播。同时,他们还将自身所面临的困境如个人身份问题、法律地位问题、执法边界和程序问题、工作认同度问题、工作任务和绩效指标问题等展现在公众面前,以提升自身话语博弈地位。

(三)行为冲突。1、城市管理者的驱除行动与流动商贩的柔性策略。一般来说,城市管理者针对流动商贩,采取驱赶、取缔、罚款、没收商品和工具等手段,流动商贩柔性策略主要有逃跑、哭闹和纠缠等,因为它们能够打破城市管理者与流动商贩之间的对立状态,而将围观的群众拉入到冲突的过程当中,无形中增加市管理者人员行政执法的舆论压力和道德压力,并通过舆论和道德的力量来挑战城市管理者权力的运作。2、城市管理者的暴力执法与流动商贩的暴力抗法。当城市管理者与流动商贩的冲突上升到一定级别时,将出现肢体冲突,产生暴力事件,具体表现为城市管理者的暴力执法和流动商贩的暴力抗法。城市管理者的暴力执法具体表现为:从执法的对象来看,暴力执法包括对物的暴力执法和对人的暴力执法;从城市管理者人员自身的行为来看,暴力执法包括言语暴力和行为暴力。流动商贩暴力抗法的主要表现形式有单一对抗、多人和群体对抗。单一对抗主要指流动商贩个体利用抗法方式灵活、活动空间自由等与城管进行暴力对抗。多人和群体对抗指社会群体联合起来共同对抗执法。

(四)角色冲突。本文中的角色冲突指城市管理者与流动商贩在角色扮演上的差异,使得二者在角色需求对立、角色期望差异和偏离角色规范过程中形成的冲突状态。第一,角色需求对立。城市管理者的需求主要表现为维护城市市容环境等方面;流动商贩的需求主要表现为追求经济利益等方面。第二,角色期望差异。城市管理者基于城市管理目标期望流动商贩能够在其规定和计划范围内进行活动,而流动商贩会基于盈利目标期望城市管理者能够安排他们在人流量大的区域进行买卖。第三,偏离角色规范。在城市管理过程中,一方面,城市管理者存在偏离公正、公平立场,存在履行公职时过渡使用执法权的可能。另一方面,流动商贩存在不服从城市管理,借助公共舆论凸显弱势地位,将违法行为合情合理化的可能。

四、结语

城市管理者和流动商贩之间的冲突日趋多元化,对其进行治理不能迷信单一治理模式可达成目标。城市管理者应该认识到:与流动商贩之间的冲突并非不能化解,对于流动商贩的治理应注重以人为本、在法制化、规范化、人性化并存的管理规则中,不断探索治理之道。城市管理者只有转变城市管理理念、更新城市管理方法、优化城市管理手段,践行服务型政府对公共服务供给的要求,方能使得城市管理者与流动商贩之间的冲突在更为广阔的治理视野中得以化解。

参考文献:

[1]黄耿志,李天娇,薛德升.包容还是新的排斥?城市流动摊贩空间引导效应与规划研究[J].规划师,2012 (8):26.

[2]张康之.占道摊位对城市管理者的伦理考量[J].决策,2005(12):49-50.

[3]吕燕. 权利均衡、流动的风景与走出城管困境—关于扬州市流动摊贩城管状况的调查与启示[J].理论与改革,2010(2):148.

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