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搭建群众有序参与平台创新基层社会治理方式

长沙县在快速发展的过程中,感受到社会建设的任务日益繁杂、社会矛盾日益增多,必须创新社会治理模式。2013年,县委决定在全县范围内加强乡村社会治理工作,并于当年5月正式引入第三方社会公益组织北京地球村环境教育中心的“乐和”理念和社工,开展乐和乡村建设。

乐和乡村建设首先在5个试点村实施,2014年扩大试点,今年试点村扩大到48个。目前,建设试点村围绕“乐和治理、乐和生计、乐和礼仪、乐和人居、乐和养生”五大目标,通过引导村民积极创新乡村公共服务、完善乡村社会治理、推动乡村文化复兴、发展乡村公共经济、保护乡村生态环境,初步建成了“社会共治、经济共赢、生命共惜、价值共识、环境共存”五位一体的美丽乡村,较好地实现了公共事务众人管、社会正气众人扶、和谐项目众人建、乡村文化众人兴的良好发展局面。

“乐和乡村”建设的主要做法

首先,搭建“一站两会”,创新组织架构,提升社会治理能力。长沙县委成立“乐和乡村”试点村建设领导小组,由县委书记任组长。各试点村建立“一站两会”:“一站”即乐和社工站。社工站是乡镇党委建立的乡村社会组织管理服务平台,由镇党委副书记或副镇长担任站长,村党支部书记担任副站长。地球村派专业社工入驻,负责开展前期调研、宣传“乐和”理念、组织村民培训,引导村民成立乐和互助会。目前,试点村(社区)都建立了社工站,专业社工队伍规模已达50余名;“两会”即乐和互助会和乐和联席会。互助会由村支两委统筹引导、乐和社工具体组织、全组村民共同参与,通过村民推选与自我推荐相结合的方式,选出具有公共精神、热心村组事物、义务服务村民的乐和代表组成,实质上是一种根植于本村本组的互助型、服务型、公益性的社会组织。乐和联席会以村支两委为主导、以乐和互助会为主体、由社工组织多方共同参与,定期由村党支部书记召集,具体负责商议村社公共事务。

其次,推行“三事分流”,创新投入模式,构建多元共治机制。为确保“一站两会”发挥长效作用,长沙县进行了“三事分流”、改革投入机制、创新考核指标等一系列举措,构建多元共治运行机制。一是逐步实行“三事分流”。通过党委政府牵头,村支两委具体统筹,召开乐和联席会,将涉农公共事务进行梳理分类,属于政府管的“大事”由基层政府与村支两委负责,属于村社公共事务的“小事”由乐和互助会负责,属于个人的“私事”由各家各户自己负责,实现“三事分流”。目前,通过县一级统筹协调、因势利导,各试点镇村因地制宜,形成了各自的“三事清单”。二是探索投入机制改革。互助会在承担相应义务的前提下,被赋予相应的财政资金使用权,鼓励和引导村民通过互助会自主管理、使用、筹集和监督涉农公共资金,让互助会参与到村级涉农公共项目的申报、实施、评估、监督等各环节。目前,长沙县已在村组生态路、小型水利、村级环保、绿化建设等方面进行了有效探索与实践,取得了良好效果。三是创新考核指标体系。正逐步建立“乐和乡村”社会建设考评体系,将社会组织培育与建设、项目投入方式转变、专业社会工作队伍培养等纳入考核评价体系,将群众参与作为考核的重要依据,促进基层政府职能转变。“三事分流”进一步厘清了基层政府、村支两委、乐和互助会和村民各自应该承担的责任,既减轻了基层政府、村支两委的工作负担,提高了公共资金的使用效率,又增强了村民自行处理公共事务的能力水平,乡村社会风气更趋文明和谐。

再次,建设学习型乡村,弘扬传统文化,促进基层和谐发展。一是建立乐和大院。乐和大院以“一站两会三事四公”为基石,进行学习培训、组织活动、议事决事。随着乐和大院的各项职能充分发挥,各试点村逐步呈现出“支持政府建设多了,上访缠诉现象少了;邻里和谐多了,琐碎纠纷少了”的良好发展局面。二是打造乐和学堂。乐和学堂是一所置身乡村的“无围墙大学”,是一所面向全社会的国学堂,以耕、读、居、养、礼、乐“六艺”为基础,通过重温儒学经典、传统习俗和礼仪,让村民拥有乡土文化的自觉和自信。学堂也是一所面向村民的乐和乡村培训学校,开展包括乐和人居、乐和生计、乐和养生、乐和礼义、乐和治理5个方面的全方位的乐和培训,培养一批新农村建设的乡村骨干队伍,为乡村发展提供人才支撑,推动乡村文化的繁荣。三是培育自立公益互助的精神。“向上之心强,相与之情厚”是乡村最为核心的传统文化。“乐和乡村”建设关注留守儿童、留守妇女、留守老人,通过培训让“三留”变“三杰”(即小先生、女先生、老先生)。同时,通过学习传统经典、传习传统礼仪、传承乡土文化,逐步培养村民“自立、互助、公益”的精神,从而全面提升乡村生活品质,为建立和谐社会提供内在的、持续的精神动力。

“乐和乡村”的经验启示

经过两年多时间的建设,长沙县“乐和乡村”展现出一些引人注目、令人欣喜的变化,村民建设家园和投身公共事务热情迸发,呈现了“三事分流、民主议事、义务投劳、群策群力、互帮互助”的新风尚。

首先,坚持党政主导、共建共治,不断激发社会治理的活力。在“乐和乡村”建设中,始终坚持顶层设计、试点突破,县委主要领导多次统筹协调,科学规划,分类指导实施,推动社会治理沿着正确方向发展。一是引入社会组织作为善意第三方参与,发挥外力激发作用,搭建社会协商平台,激活基层自治职能,实现村民自治主体下沉到村民小组。二是充分尊重群众选择,发挥群众主体地位,增强广大群众的主人翁意识与责任感,实现政府治理和社会自我调节、群众自治良性互动。实践证明,只有加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,做到多元参与,凝心聚力,共建共治,才能最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,走在社会治理创新前列。

其次,坚持改革创新、标本兼治,积极探索社会治理的新路。在“乐和乡村”建设中,县委主要领导高位协调,积极简政放权,推行“三事分流”,主动下放权力,搞好服务配套,完善改革投入机制,整合涉农资金,推动职能转变。同时,严格考核制度,引导各单位既发挥各自优势,形成整体合力,打好总体战,明确互助会、村民责任义务,实现了基层政府、村支两委、互助会、村民各担其责、各执其权、各得其利。实践证明,只有厘清政府职能的边界,加快政府职能转变步伐,努力把政府该管的事情管好,把管不到、不该管的事情逐步剥离出去,才能实现政府功能归位、本土社会组织加快发展、群众主体作用充分发挥,从根本上提高社会自治能力。

再次,坚持为了群众,依托群众,切实提升社会治理的实效。在“乐和乡村”建设中,基层政府、村支两委坚持同群众商量,与群众交流,事事尊重群众,时时亲近群众,充分发挥群众在创新社会治理、推动新农村建设中的主体作用,实现乡村社会治理与新农村建设从单纯收集群众的意见提升为激发群众的共同愿景,从单纯满足群众的利益诉求提升为满足群众的参与需求,从为群众点对点的服务提升为培育群众组织,让群众实现自我服务。实践证明,只有真正尊重群众的主体地位,变“为民做主”为“由民做主”,在满足群众利益诉求的同时满足群众的参与需求,才能将把群众想干的事情变成党委政府要干的事情,把党委政府在干的事情变成群众积极参与、鼎力支持的事情,把党委政府干成的事情变成给群众带来实实在在民生利益的事情。

案例集锦:

“乡约”让“三事分流”走向规范

事件过程:在环境卫生治理之前,金鼎山村龙顾组组级道路和池塘里到处可见塑料袋、农药瓶、废纸屑等一系列的白色垃圾,大家觉得只要这些不碍自己的事,也跟自己无关。互助会代表先从自己做起,把自家房前屋后的卫生打扫干净,并对整个公共区域的卫生进行了一次清理。在全组卫生打扫完成后,村民们普遍认为,如果不长期维护,卫生还是会回到原来的状态,所以大家商议决定,实施公共区域环境卫生责任区制,分配到户,全组45户人家每家每户都有其需要负责的公共领域卫生,乐和代表则负责督促和监督各家各户对公共卫生区的打扫,并定期组织评比。

为了更好地保护村舍环境,龙顾组的互助会按照“三事分流”的原则确定了村舍环境卫生治理中小组、村民各自的责任,并经龙顾组互助会代表会议讨论,全体社员大会通过,最终制定出《龙顾组环境卫生组规民约》。

案例分析:“三事分流”的突破口在于单体实验,单体实验的成果巩固在于形成“乡约”。大到基础设施建设,小到广场舞的组织,只要是村民自己制定的规则,其实际约束效果可能比政府要求还要强。虽然“乡约”是“三事分流”走向规范化、常态化的保障,但是“乡约”的形成和制定不能一蹴而就,就目前而言还要注意以下几个问题:一、必须符合法律规定。“乡约”固然是村民共同意愿,但是不能与现行法律相冲突。只有符合法律规定的“乡约”才具有生命力;二、必须经过反复实践。必须经过“讨论—实践—再讨论—再实践”的过程,否则其科学性就会大打折扣;三、必须具有一定的强制力。鉴于目前价值观的多元化,村民素质的参差不齐,要保持“乡约”约束力的可持续性,还需要让“乡约”在法律范围内形成一定的强制力。这也许是未来“三事分流”甚至乡村治理面临的一个重大课题。

参与资源分配 培育公益精神

事件过程:2014年11月14日晚,

在互助会的组织下,孟家湾组召开了有关组上低保评议的会议。互助会会长宣读了低保评定的所需条件,然后由出席的乐和代表投票,选出了得票最多的4户人家。第二天晚上,在孟家湾组组长家召开了一次全体户主参加的互助会大会,会上将上次会议商议出的4户候选人家告知所有农户,再由村民们评议,并且投票决定,票数占80%以上的为合格户。最后,大家评选出了2户。其中,有互助会会长符清云,不过他主动放弃,他说“只要我还能做一天事就不符合低保标准,就不能浪费国家的资源”。以前,大家都争先恐后地争抢一个低保名额,听到符清云的话后,大家沉默了许久,接着是雷鸣般的掌声响起。整个会议流程完成得十分顺利,大家对评选结果也没有异议。

案例分析:分配公共资源,最大的障碍是信息不对称,这样容易造成资源分配的不公或浪费,由此引发的矛盾成为乡村上访的重要内容。如何使公共资源分配实现效益最大化,一直是基层政府和村支两委的难题。互助会的成立,“三事分流”的实施,为解决这一问题找到一条有效途径。乡村是熟人社会,一个村民组的人对每家每户的家庭情况都知根知底,所以信息是公开对称的。按照“三事分流”的理念,让互助会参与公共资源分配,最能体现“公开、公平、公正”的原则,能消除矛盾,能激发村民公益心。

葛家山村的“三事清单”是如何形成的

事件过程:葛家山村地处长沙县边远地区,乐和乡村进驻后,全村34个组先后成立了互助会,选出172名乐和代表,实现了互助组织的全村覆盖。葛家山村在乡村治理方面取得了显著的成效,具备了进行三事分流整体设计的基础。

2014年5月至10月期间,社工与乐和代表们走访县委相关部门、乡镇干部、村支两委干部,按照综治、财务管理、农业与农村经济等16项内容形成一部基层口述史。而在平日的走访中,与普通老百姓围绕“政府应为你提供哪些服务?自己能够承担什么责任”完成口头调研,回来做有针对性的记录,整理出村级主抓事务164条。之后,村党支部书记召集社工站、党员代表、互助会代表、村民代表、辖区内的相关社会单位及联村党政干部出席的联席会30次,讨论出164项村级事务中有70项可以剥离出来,交由互助会做。互助会会长随后召集乐和代表和村民召开互助会13次,分析各自的责任、权利、义务和利益,将私事部分归纳为《葛家山村村规民约》。并通过投票方式,通过了《开慧镇葛家山村关于“三事分流、三治并存”的乡村管理制度》,并对制度进行了公示。

案例分析:“三事清单”的核心是界定“小事”的范围,即有哪些事可以由政府下放给互助会承担,如葛家山村从164项事务中剥离出的70项,明确了“小事”,政府该管的“大事”和村民自己的“私事”不难分辨。至此,葛家山村初步形成了“三事清单”,政府、社会和个人在综合社会事务中的责任边界和关系得以厘清,处理日常事务将有章可循。葛家山的乐和乡村建设取得阶段性成效,当按照“三事分流”的原则对村社事务进行责任划定后,相应地就要推进“参与式管理投入机制”改革。“三事分流”并非三事分离,只是通过公私、大小的分流方式明确基层政府、村支两委、互助会、村民等各方责任,使之能够各尽其职、分工协作;创造了村社分担公共服务的路径,使政府责任更加清晰,帮助政府减负和职能归位以及重建信任与感情。

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