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大国重器浴火重生

石建国

改革开放以来,我国国有企业的面貌发生了天翻地覆的变化。截至2016年底,全国国有企业(不含金融、文化国有企业)资产总额达到154.9万亿元,进入《财富》世界500强的国有企业达到82家。国有企业从计划经济时期政府的附属物,逐步成长为社会主义市场经济的竞争主体,国有企业作为大国重器,其体制机制、布局结构、职工观念等都发生了脱胎换骨的变化。从1978年改革开放至今,我国国有企业改革与发展,已经历了40年。改革之初:放权让利

“文化大革命”刚刚结束时,人心思变、百废待兴。1978年,党中央派出了几路经济代表团到国外考察。作为经济改革的“侦察兵”,这些代表团在向中央汇报时,都强调了经济管理体制改革的问题。中央领导同志在听取汇报后普遍感到,外国企业管理确实有些好经验值得借鉴,我们的上层建筑确实有不适应的地方。

基层厂矿的广大干部职工,也強烈要求变革现有的经济管理体制,扩大企业自主权。

1978年底,邓小平在中央工作会议闭幕会上发表著名讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》。他指出:“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”在此前召开的国务院务虚会上,李先念也提出“一定要给予各企业以必要的独立地位”。简而言之,当时经济体制改革的形势是:下面企业有呼声,上面中央有要求,企业改革蓄势待发。

地处祖国西南的四川省率先而动。1978年10月,该省选择了6个企业作为扩大企业自主权的改革试点。扩权改革得到了全国企业的热烈响应。到1979年年底,国家经委等部委确定的试点企业扩大到4200个,1980年又发展到6600个,约占全国预算内工业企业数的16%、产值的60%、利润的70%。扩权改革中施行的企业基金、利润留成、盈亏包干等措施取得了积极的效果。但由于企业基础不一,情况不同,“鞭打快牛”逐渐成为普遍现象。为了体现平等竞争,党中央从1983年起开始推行“利改税”。

与企业改革的缓慢推进不同,20世纪80年代初的中国经济,出现了农村改革、对外开放特别是特区改革快速推进的“双轮驱动”。“双轮驱动”效应,使我国经济发展出现了新气象。这也倒逼国企改革加快步伐,催促经济体制改革要有新的更大突破。

1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革问题的决定》明确提出,我国的经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”。同时指出,要将增强企业活力作为经济体制改革的中心环节,企业“所有权同经营权是可以适当分开的”。“两权分离”的提出,为企业承包经营责任制的实行和推广提供了理论支撑。在第二步“利改税”推行效果不明显后,承包经营责任制取而代之。

1987年党的十三大报告明确提出:承包、租赁等多种形式的经营责任制,是实行两权分离的有益探索,应当在实践中不断改进和完善。此后,承包制迅猛推广开来。

但企业承包制在实行过程中也存在许多异议。由于信息不对称、企业承包人谈判能力不同,人为地造成了企业的发展不均。从实际结果来看,企业采取短期行为的做法越来越普遍。1988年治理整顿开始后,我国经济增速下滑,市场疲软,企业销售不畅,“三角债”问题严重。到1991年末,国营企业出现了明亏、暗亏、盈利各占三分之一的“三三制”。经营困境如此,企业的承包制也就推行不下去了。

从这一时期我国国有企业的改革历程来看,其主要着力点还是我们党在传统社会主义计划经济体制下,逐步引入并扩大市场机制的改革。改革效果虽有目共睹,但改革之路却充满艰辛。东欧剧变、苏联解体的惨痛教训警示我们党,决不能走“全盘西化”的歧路;同时“开弓没有回头箭”,试图重回计划经济的老路也已绝无可能。我们党不可能在计划与市场的争论中永远踯躅、徘徊下去。尽快明确我国社会主义经济体制的改革目标,以深化各方面改革包括国有企业改革,已是形势发展对我们党提出的迫切要求。改革新阶段:制度创新

1992年初,邓小平发表了南方谈话。是年秋天,我们党召开第十四次全国代表大会,确立了社会主义市场经济体制的改革目标。以此两件大事为标志,我国改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段。

在社会主义市场经济条件下,该如何推进国有企业改革?

1992年7月,国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。但是,人们很快就发现,在经济体制和宏观经济环境没有转换的情况下,仅靠企业内部转换机制,难以达到改革的预期目标。

社会主义市场经济体制目标的确立,计划、财税、投资等宏观体制的变革,为进一步探索国企改革提供了制度基础。1993年6月,由国家经贸委牵头,有13个部门22位同志参加的现代企业制度调研组,在中央财经领导小组办公室指导下,进行了广泛调查研究。他们对14年来的企业改革,逐项理了一遍,先提问题,再找出路。调研组与100多个单位座谈,听取了近300位老同志、专家学者、实际工作者和企业家的意见,经过八易其稿,写出了《建立与社会主义市场经济体制相适应的现代企业制度》的调研报告,供中央参考和决策。

建立现代企业制度的改革思路为中央所充分肯定。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式将“现代企业制度”写入文件中。《决定》鲜明地提出建立现代企业制度的问题,在企业改革的思路上向前迈进了一大步。但当时的情况却不容乐观。亏损一直是困扰国企的一个突出问题。

1994年底,鉴于社会主义市场经济体制的框架已基本建立,中央决定从1994年底到1996年底,开展全国现代企业制度试点工作。两年试点期间,国有大中型企业仍处境困难,效益不断下滑。

1996年和1997年之交,是国企改革一个重要的历史节点。亚洲金融危机爆发,促使中央加强研究经济发展风险的防范工作。其次,仅有数年就要迎来新的世纪,能否搞好国企改革,关乎20世纪末我国社会主义市场经济体制能否初步建立。当时中央领导人生动地比喻说,一场好的球赛,同主力队员、明星队员的表现关系甚大。在社会主义市场经济中,国有企业特别是国有大中型企业就处于“主力队员”“明星队员”的地位,一定要使它们充满生机和活力,发挥好主导作用。再次,中国要参与经济全球化,必须有自己强大的企业。在国际市场竞争的风浪中,大型企业和跨国公司是经济上的“航空母舰”,我们应该通过国企改革,努力形成和发展壮大一批中国式的跨国公司。

企业改革的深入探索,国内国际形势的深刻变化,使得当时党中央在国企改革问题上又有了新的认识:国有企业必须搞好、必须“抓大放小”、建立健全社会保障制度、组建企业集团。1996年,国家重点抓了300户大企业,1997年扩大到512户。

鉴于国企改革的极端重要性及其面临的严峻形势,1997年9月,党的十五大报告中提出:力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度,经营状况明显改善,开创国有企业改革和发展的新局面。党的十五届一中全会进一步确认了3年改革与脱困的目标。提出用3年左右的时间,通过改革、改组、改造和加强管理,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到2000年底大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。

在党中央、国务院统一部署下,名列亏损榜首位的纺织行业,首先被确定为改革脱困的突破口。按照“鼓励兼并,规范破产,下岗分流,减员增效,实施再就业工程”的改革思路,改革脱困战役全面打响。随后,通过停止重复建设,关闭“五小”,淘汰落后产能、打击走私、债转股、增资减债、技术改造、成立中央企业工委等一系列配套举措,使攻坚战向纵深发展。

经过3年鏖战,到2000年底,国有企业呈现出崭新的面貌,“三年脱困”的预期目标基本实现。经过市场风浪洗礼的国有企业特别是大中型企业,已进行了脱胎换骨的改造,初步建立起现代企业制度。至此,打造社会主义市场经济第一竞争主体的历史性任务初战告捷,国有企业以新的姿态站在了新的起跑线上。新世纪:国资监管

在我国社会主义市场经济体制初步建立,并成功加入WTO的情况下,我们党提出了新型工业化战略。同时,党的十六大报告也对进一步深化国有资产管理体制改革作出了总体部署,提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

党的十六大后,中央和省、市(地)国有资产监管机构的设立,较为顺畅地实现了所有权与经营权分离,改变了过去“九龙治水”的管理体制,从组织上实现了“政资分开”,体制上实现了“政企分开”。国有资产管理体制的改革,是国企改革进程中非常关键的一步,标志着国企改革开始朝着更高的层次迈进。

2003年秋,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强企业活力和竞争力,健全国家宏观调控,完善政府社会管理和公共服务职能,为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这标志着我国的经济体制改革进入了完善社会主义市场经济体制的新階段。《决定》关于股份制和产权的新提法引起了社会的强烈关注。《决定》强调要大力发展混合所有制经济,实现投资主体多元化,使“股份制成为公有制的主要实现形式”。这一提法为国企改革明确了方向。《决定》认为,“产权是所有制的核心和主要内容”,要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。现代产权制度的提出,无论对公有制经济还是对非公有制经济的发展,都是一个极大的促动。从公有制经济的角度来说,它是对现代企业制度这一理论探索的继续与深化。

国务院国资委与地方国资委的设立,加之《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台,为后续的体制改革和国企改革提供了制度保障,也大大加快了国有企业的发展步伐。2003年下半年,我国出现了重化工业投资的热潮。在原材料、能源等产业链上游处于优势地位的国有大中型企业,利用这次难得的发展机遇,努力做大做强自己。国务院国资委按照中央的部署,确立了当时工作的两大目标:一是从2004年开始,用3年左右时间建立起新的国有资产监管体制的基本框架,提高国有资产监管的有效性;二是按照党的十五届四中全会提出的要求,到2010年基本完成战略性调整和改组,形成比较合理的国有经济布局和结构。为更好地促进国企发展,2006年12月,国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》,明确了我国国有资本调整和国有企业重组的五大主要目标。

当时,由于国有企业公司化改革未全部完成,国有资本布局未调整到位,加之政府职能转变滞后,这就使国有企业改革,显现出长期性、艰巨性、复杂性的特点。

在国资监管体制确立以后,我们不难发现,国有大企业特别是央企,无论是从国资布局还是在公司治理结构上,总的趋势是正在朝着社会主义市场经济要求的方向前进。到2012年5月,全国国有企业改制面超过90%,中央企业及其下属企业改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。我国已经出现了一批在国际上具有相当影响力和竞争力的国有大型企业。同时,国企在快速发展中也积累了一些亟待解决的问题,这也是下一步我国国企改革的一个重要背景。新时代:全面深化改革

2012年党的十八大后,我国开启中国特色社会主义新时代。国有企业改革同其他领域的改革一样,在新发展理念的指导下,进入到全面深化改革阶段。

如前所述,国有企业在取得巨大成就的同时,也存在一些亟待解决的突出矛盾和问题,主要是:一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全,国有资产监管体制有待完善,国有资本运行效率需进一步提高;一些企业管理混乱,内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出,企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决;一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。面向未来,国有企业面临日益激烈的国际竞争和转型升级的巨大挑战。

按照问题导向,习近平总书记强调,坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。两个“一以贯之”,是习近平总书记对当前国有企业改革的明确要求,为国有企业在全面深化改革中坚持党的领导、加强党的建设、坚定不移做强做优做大指明了方向。这一时期的国资国企改革表现出以下几个特点:

分类改革,向重要行业和关键领域集中。习近平强调:“要立足国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会中的作用、现状和发展需要,根据主营业务和核心业务范围,将国有企业界定为商业类和公益类。”随着国企国资分类改革的深入,国有资本进一步向重要行业和关键领域集中,目前国有资本在军工、电信、民航、能源等领域占比达90%以上;

战略重组,向优势企业集中。随着中国特色社会主义进入新时代,我国日益走近世界舞台的中央。为更好地体现资本的国家使命,提升资本效率,势必要根据国家战略需要加大国有资本重组力度,向优势企业集中,进而打造世界一流企业。2003年国务院国资委成立时,监管196户央企。截至2018年1月底,随着中核建团和中核建集团的重组,国资委监管的企业户数调整至97家。

处置“僵尸企业”,退出过剩产能。在推进供给侧结构性改革中,去除过剩产能,中央要求抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子,规范市场秩序,有效降低金融风险,促使资源向收益更高的部门流动,为 “三去一降一补”其他任务提供相对宽松的环境,同时促进新技术、新产业的培育成长。截至2016年,全国国资委系统共清理退出“僵尸企业”4977户,涉及资产4119.9亿元;共退出钢铁产能4230万吨,退出煤炭产能20629万吨;

全力强筋健骨,优化企业内部布局。目前国有企业特别是央企大而不强的问题比较突出。企业体量虽大,但属于“虚胖”,管理层级多、法人户数多,这一直是国企的“老大难”问题。优化国有资本布局,降本增效,先要大力“瘦身健体”。 2016年,中央企业累计减少法人2730户,扭转了户数年年增加的态势,减少管理费用、人工成本125.7亿元。

现在,逐步成长起来的中国国有企业正在走向世界,其业務逐步由能源、矿产资源开发拓展到高铁、核电、特高压建设运营等领域,国有资本在推进“一带一路”建设,引领经济全球化方面正发挥越来越重要的作用。

总之,我国国有企业作为国之重器,在40年的风风雨雨中走出了一条浴火重生之路。改革从最初的放权让利,摸着石头过河,到后来的顶层设计,注重改革措施的系统性、耦合性,其改革正呈现出从自发到自觉的历程。在中华民族由站起来、富起来到强起来的历史性飞跃中,国有企业、国有资本始终坚持党的领导,服从国家的战略需要,不断增强国有资本的活力、控制力、影响力、国际竞争力和抗风险能力。我们相信,作为中国特色社会主义新时代理论创新和实践创新的重大命题,国企改革将继续在全面建设社会主义现代化国家新征程中续写出新的历史篇章。

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