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柳暗花明又一村:农村改革四十年

周锟

2018年是我国改革开放40周年,也是农村改革40周年。这不是巧合,因为改革开放就是从农村改革起步的。40年的风雨历程,农村改革始终是改革开放事业的基础和重要组成部分。40年的农村改革,成就巨大。 1978年至1984年:突破

我国农村改革,从调整农民和土地的关系开始。农村改革的内容是多方面的,但最重要、最根本的突破就是普遍实行了家庭联产承包责任制。“突破”是农村改革开启阶段最鲜明的特征。

安徽凤阳小岗的18户村民按红手印拉开改革序幕的故事,大家已经耳熟能详。不过,历史中还有许多细节值得关注。为什么小岗被认为是农村改革的起点?什么是大包干?什么是包产到户和包干到户?40年后的今天,很多人并不清楚。

小岗之前,在全国很多地方,进行类似“包产到户”的生产实践的为数不少,在1978年前后更多。比如,有观点认为,“包产到户的真正发源地是安徽省肥西县山南区”。但是,凤阳小岗确实为我国农村改革的开启做出了两个突出贡献:一是“包干到户”的形式,二是“大包干”的名称。


包产到户和包干到户,是家庭联产承包责任制的两种类型。兩种都是在生产队统一领导下,将集体耕地按人口或按劳动力承包给农户经营。不同点是:“包产到户”坚持工分核算和生产队统一分配,即年初确定包产、包工、包投资的指标,年终将包产产量纳入分配,按“三包”指标完成情况找补兑现;“包干到户”不搞“三包”和生产队核算,把国家征购、集体提留落实到户,实行定额包干上交,剩余归己。小岗实行的“包干到户”,其吸引力远大于“包产到组”和“包产到户”,农民最为拥护,成为广大群众的自觉选择。到1983年底,全国实行“包干到户”的农村已占到98%。

“大包干”的名称则更具有历史性。今天查阅历史文献,会发现其内涵在发展变化:1958年,用于铁矿区基本建设,以后多用于农村改革;1980年以前,常常指“包干到组”;1980年后,一般指“包干到户”。众所周知,党的十一届三中全会是改革开放开启的标志,而这次会议原本的议题是讨论农业问题。在农业方面,这次会议取得的重要成果是提出“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性,必须在经济上充分关心他们的物质利益,在政治上切实保障他们的民主权利”,农村经济政策开始全面松动,但仍然要求“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度,稳定不变。”次年9月,党的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》规定:“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户。”因此,一些明确以“包产到户”为标志的生产受到了抑制。而“大包干”,这一20世纪50年代就见诸报端,并曾得到毛泽东批转的用语,为干部群众坚持这一正确实践争取了空间。“大包干、大包干,直来直去不拐弯”,其宣传和示范效应更加明显。

当然,仅靠这些还不足以实现农村改革的“突破”。本阶段,围绕农村改革产生了激烈的政治思想交锋。1979年3月15日,《人民日报》发表了《三级所有队为基础应当稳定》的文章,并加了编者按,反对农村改革。但不久《人民日报》又发表了安徽省委的反驳文章《正确看待联系产量的责任制》,并承认之前编者按中某些提法不妥。到1980年,争论仍在持续。1980年5月31日,邓小平明确表态:“‘凤阳花鼓中唱的那个凤阳县,绝大多数生产队搞了大包干,也是一年翻身,改变面貌。有的同志担心,这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”“现在农村工作中的主要问题还是思想不够解放。”9月,中央召开各省市区第一书记座谈会,只有安徽、贵州、辽宁三省负责人表态同意“包干到户”。11月,《人民日报》发表《阳关道与独木桥》,实质是为“包产到户”“包干到户”正名,引起很大反响。1982年1月1日农村改革第一个中央1号文件,第一次正式肯定大包干的社会主义性质。1983年1号文件又进一步明确联产承包责任制“是在党的领导下,我国农民的伟大创造”。此后一直到1986年,中央连续发出关于农村改革的1号文件,并于1984年首次提出“土地承包经营权15年不变”,争论才渐趋平息。

到20世纪80年代中期,“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”最终确定,“突破”得以完成。而此时,第一阶段农村改革的成效已经非常显著:数亿农民实现温饱,农业生产、社会供给显著提高。 1985年至1991年:磨合

1985年1月1日,中央发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,也就是1985年的1号文件,其中第一条就是取消农产品统派购制度,并规定“任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划”。这标志着农产品和农业生产资料流通领域的改革启动,向计划经济基本制度之一的统购统销发起冲击。

随着全面改革的开启,本阶段农村改革的内涵也发生了很大变化。首先,此时的改革目的已经不是解决温饱,而是实现第一步改革后农村的持续发展。其次,上一阶段土地承包到户赋予了农民在生产环节的完全自主权,而本阶段的改革使农民可以在市场上自主出售农产品,使其在整个经济链条中成为完整的自主经营者。最后,在这两点的基础上,本阶段农村改革呈现出与新生的社会主义商品经济相互“磨合”的显著特征。

国务院1985年制定《国民经济和社会发展计划(草案)》,将农副产品计划收购项目减到10种。同时,全面改革中的价格改革已经启动,4月12日全国物价会议决定放开生猪收购和销售价格,6月1日又放开大中城市的蔬菜供应价格。在此影响下,大部分农产品成为自由商品,其价格普遍上升。由于国家给予补贴,当时没有出现明显的社会波动,而是促进了城乡集市贸易的快速发展和农民收入的提升。

配套的改革措施还有多项。1985年5月17日,农业税由收粮食实物改为折征代金。1987年,全国开始试行农村基层村民自治制度,农民自主权实现了由经济向政治的过渡。这些都为进一步的农村改革和经济发展提供了保障。

不过,事情不是一帆风顺的。1984年,由于农业生产的迅速发展,粮食等一大批农产品出现积压、销售难的问题,以至于国家的财政、信贷、补贴、仓容都无法承受,适应于短缺经济时代的统购统销制度因此必须取消。1985年以后,我国粮食产量出现徘徊,农村经济增长陷入困境。这是当时多种因素综合影响的结果。

之所以说这个阶段的特点是“磨合”,是因为农村改革转入商品经济方向后,在制度、结构、环境、观念等方面都有更新换代的问题,其间发生的困难和摩擦也为数不少。同时,农村改革与城市改革在本阶段已经紧密地结合在一起,但在步调上不够协调,所以都出现过一定程度的波动甚至挫折。 1992年至2001年:转型

以1992年春天邓小平发表“南方谈话”和秋天党的十四大召开为标志,我国明确了社会主义市场经济的改革目标,农村改革也进入了与整个社会主义市场经济体制相结合的“转型”时期。这一阶段,农村改革的主线包括3个方面:

第一,进一步夯实家庭联产承包责任制的基础。经过10余年实践检验,家庭联产承包责任制显示出强大的生命力和适应性,稳定农村基本经营制度长期不变已经深入人心。同时,涌现出大量以家庭承包为基础的农业产业化形式。1993年,家庭承包责任制被正式列入宪法,成为一项国家经济制度上的根本大法。同年,国务院决定农村耕地的承包期在原有15年的基础上再延长30年。1998年,江泽民视察小岗村时提出,土地承包关系“30年不变,30年后更没有必要变”。1999年1月开始实行的《土地管理法》明确规定:农户承包土地的期限为30年。

第二,适应社会主义市场经济发展的需要,农村第二、三产业蓬勃发展,产品调整、企业重组、产权流转开始成为农村改革发展潮流。这一阶段,农村经济运行的组织化、有序化程度大幅提高,适应市场经济的各种经济组织、股份合作化的多种形式成为农村经济的重要力量,出现了农村经济向按照现代市场经济规则运行发展的态势。1978年农村对城市的直接零售额只有31.1亿元,1997年已达到3674.5亿元。1997年通过城乡集市贸易实现的社会消费品零售总额占全部社会消费品零售总额的60%以上,其中农副产品额占到社会消费品零售总额的30%,这个比例在1978年分别只有不到10%和6.8%。

第三,农业经济的宏观调控加强,粮食生产综合能力迈上新台阶。1993年中央加强经济宏观调控,1994年、1996年两次大幅提高粮食定购价格,总提价幅度达到102%,还实行按保护价敞开收购农民余粮。农业科技进步的带动作用也日趋明显,良种统一供给、地膜覆盖、间作套种、设施农业、节水农业、旱作农业和农田机械作业等在本阶段都有很大发展,单位面积产量明显提高。1998年,谷物亩产比1992年提高14%,达到660.4斤。

有成绩,也有矛盾和困难。从1995年到1999年粮食连续5年丰收,其中有3年粮食产量超过10000亿斤。从消费者的角度看,粮食充裕,价格便宜,按当时观念这意味着农业形势很好。但这个阶段却是农民收入增长最困难的时期,农民收入增长幅度持续下降,尤其是来自农业的收入绝对额减少,使农民发展农业生产的积极性受挫。

针对这种情况,2000年的党的十五届五中全会提出“巩固和加强农业的基础地位”,并明确:在农业、农村经济发展的新阶段,农村经济工作的根本任务就是要推动战略性的结构调整,同时要“千方百计增加农民收入”。 2002年至2011年:综合

2002年,党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展,反映了发展理念的重要变化。减轻農民负担、增加农民收入、统筹城乡发展、进入综合改革,是本阶段农村改革的主线。

20世纪末以来,农民负担重是反映最强烈的问题之一。中央高度重视减轻农民负担,一再重申贯彻执行减轻农民负担的各项政策,取得了一定成效。但是,乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派屡禁不止,税费层层加码、巧立名目搭车收费的违规现象依然存在,一些地方还在进行不切实际的达标升级。

为了从根本上解决问题,从1993年起,河北、湖南、安徽等地开始探索农村税费制度的改革途径。2000年,中央决定在安徽全省进行农村税费改革试点。2001年,江苏省自主在