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1957年陈云首倡的经济体制改革的来历及内容

张群


中华人民共和国成立后,我国开始进行社会主义改造和社会主义经济建设。随着三大改造的完成,我国建成了高度集中的计划经济体制,或者称为中国化的苏联模式。这种体制,适应了当时中国百废待兴的局面以及底子薄、基础弱的基本国情,能让中央政府集中力量办大事,在短时间内为我国打下了工业化的初步基础。但它的不足比如重工业、轻工业与农业发展之间关系不协调、中央与地方财权关系不协调等问题也逐一显现。为了改进经济发展与经济体制上的不足,1957年陈云临危受命,担任起中央经济工作五人小组组长,开始经济体制改革,这也为后来的改革开放的经济体制改革提供了借鉴。陈云主导的改革,包括经济建设与民生发展的关系、市场与计划的关系、中央与地方的关系3个方面。建设规模要和国力相适应

中国的第一个五年计划借鉴了苏联的发展经验,同时也继承了苏联发展中所遇到的问题,那就是重建设、轻民生,在国家建设上不顾财力负担急躁冒进,从而一度造成生活消费品供不应求。陈云1954年6月参加中央人民政府委员会第三十一次会议时,分析这种现象背后的原因是农业生产受到了限制,“买油排队,猪肉供应不足,都说明农业增产赶不上国家建设的需要”。这时,陈云已经初步认识到了“一五”计划建设比例失衡的问题,并明确提出了四大比例、三大平衡的思想,即农业与工业、轻工业与重工业、重工业各部门之间、工业发展与铁路运输之间要按照比例发展,财政收支、购买力与商品供应、主要物资供需之间必须平衡。

1955年下半年,我国农业、手工业和资本主义工商业改造进入高潮阶段,促使工业建设加快发展。1956年,《人民日报》发表了《为全面提早完成和超额完成五年计划而奋斗》的社论,提出了“又多、又快、又好、又省”的社会主义建设方针,在全国掀起了加速推进社会主义建设的浪潮,社会主义建设中急于求成的思想也在全国范围内蔓延开来,一些地方开始不顾实际地提出过高指标,基本建设投资规模一加再加,从而导致财政和信贷多支出近30亿元,造成生产资料和生活资料供应紧张。

周恩来、陈云等领导人一开始是赞成在经济建设领域批判右倾保守思想的。但随着实际情况的发展,尤其是各项计划指标越来越高,大大超过现实条件许可范围,他们开始认识到经济建设中出现了急躁冒进的倾向。1956年1月召开的全国计划会议,在讨论1956年国民经济计划草案时,指标安排上要求更高。陈云担忧这会打破现有的财政收支平衡,在一次中央召开的会议上郑重地提出“生产得到发展的同时财政要得到平衡”。1956年2月,陈云在国务院第二十四次全体会议上批评了私营工商业和手工业社会主义改造中的冒进倾向;周恩来则强调了经济工作要实事求是,“不要光看到热火朝天的一面。热火朝天很好,但应小心谨慎。要多和快,还要好和省。现在有点急躁的苗头,需要注意”。这一时期,陈云协助周恩来多次召开国务院常务会议和国务院全体会议,讨论解决1956年国民经济计划和国家预算指标过高的问题,使之尽可能符合实际。

1957年1月,毛泽东召开小范围会议,讨论1956年的经济工作情况。会上,陈云指出:1956年的经济建设冒进了,1957年的计划指标要削减下来。国家建设的规模和速度冒进了,势必造成人民生活必需品供应紧张,人人都会有意见。猪肉和油脂在人民生活中占据了重要比重,全国猪的生产在中华人民共和国成立初的几年都呈增长态势,1954年后逐渐下降,由于产量减少,大中城市猪肉供应量下降,小城市和农村集镇经常没有肉卖。肉店里买肉的队伍排得很长,有人半夜去排队,一直排到天亮,有人不满甚至写信给毛主席和中央:“你们说人民生活水平提高了,为什么还买不到猪肉呢?”

陈云为人民吃不到猪肉深感不安,多次就增加猪肉产量发表看法,在中共八届二中全会的报告中详细介绍了猪生产下降的原因并针对性地提出了应对之策。除了猪肉,陈云也致力于粮食和其他副食品供应紧张等的解决,大力增加粮食、猪肉、油脂、棉布以及其他副食品的供应,力图处理好国家建设和人民生活的关系,纠正经济建设中出现的急躁冒进倾向。


在制定第二个五年计划时,陈云提出:轻工业和农业投资的比重要增加,为轻工业和农业生产服务的那部分重工业的投资也要增加;煤、电、运输等先行工业部门落后的状况要很快加以改变;钢铁工业和机械工业的关系要彼此配合、互相促进。他还提出要处理好民用工业和军用工业、大厂和小厂、先进和落后、建设中的“骨”和“肉”等关系。

在国家建设中,陈云坚持建设规模的大小必须要和国家的财力物力相适应:适应还是不适应,这是经济稳定或不稳定的界限,建设规模超过国家财力物力的许可,就是冒进了,就会出现经济混乱,两者合适经济就稳定。陈云的思想,对稳定经济发展、纠正冒进之风发挥了重大作用,也使1957年综合平衡工作做得比较好,成为中华人民共和国成立以来经济效益最好的年份之一,也对“二五”计划的制定以及之后社会主义建设的探索产生了积极的影响。大市场,小自由

陈云作为中国经济建设的主要领导人,很早就开始了对市场和计划关系的关注与研究。中华人民共和国成立初期,陈云在抑制市场物价上涨、稳定全国财经局面、恢复各项国营企业的战斗中充分認识到了市场的自发性和盲目性,而他能够战胜困难实现全国通货和物价的稳定,便是清晰地认识到了市场的价值规律。1954年,陈云为中央起草了《关于加强市场管理和改造私营商业的指示》,指出了“市场的稳定是进行经济建设的必要前提”,采取统购统销来解决市场上的供不应求问题,由此带来了市场关系的根本性变化。

1956年社会主义三大改造完成,中国建立起了苏联式的计划经济体制,陈云肯定了这一体制产生的历史原因,但也发现了这一体制作用下的一些问题,那就是“把市场搞得很死”。陈云曾听姚依林说过,“公私合营后,东来顺的羊肉,人家1块2毛8分1斤,但我们硬要减到1块零8分,这叫保护消费者的利益。为了提高劳动生产率,本来1斤切60片,结果切了30片,切厚了一点。不仅如此,全聚德的烤鸭不好了,酱园的酱菜也做得不好了”。陈云后来分析东来顺涮羊肉、全聚德烤鸭不好吃的根本原因就是缺乏市场竞争的推动作用。

这个时候能明确提出市场作用这个议题是非常不容易的,陈云郑重提醒:办工业、办商业、办手工业都要为消费者服务、为消费者打算、为消费者便利着想,要把市场搞活,增加产品的品种和数量,提高生产者的积极性与适应人民市场的需要。“北京市东来顺羊肉店和全聚德烤鸭合营后,不适当地改变了这些店的原有货源甚至操作方法,使食品质量下降,顾客不满,这应该引为教训。”

1956年6月30日,陈云在全国人大一届三次会议上发言,提出要全面而系统地改变对资本主义工商业改造的方法,改革经济体制,在社会主义计划经济中引入多种市场手段,正如主力军需要有游击队配合,国家市场也需要有自由市场配合,大工业也需要有小工业配合。1956年9月20日,陈云在中共八大上作了《社会主义改造基本完成以后的新问题》的报告,系统总结了前一阶段的思考,提出了改革中国社会主义经济体制的“三个主体、三个补充”的构想,并提出了大计划、小自由的目标,在社会主义经济基础上,实现百分之二十五的自由市场,百分之七十五的国家统购。

“三个主体、三个补充”是陈云新的经济体制改革构想:“在工商业经营方面,国家经营和集体经营是工商业的主体,但是附有一定数量的个体经营。这种个体经营是国家经营和集体经营的补充。至于生产计划方面,全国工农业产品的主要部分是按照计划生产的,但是同时有一部分产品是按照市场变化而在国家计划许可范围内自由生产的。计划市场是工农生产的主体,按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充。因此,我国的市场,绝不会是资本主义的自由市场,而是社会主义统一市场。在社会主义的统一市场里,国家市场是它的主体,但是附有一定范围内国家领导的自由市场。这种自由市场,作为国家市场的补充,因此它是社会主义统一市场的组成部分。”

邓力群后来回忆说:“按照陈云同志的设想,我们的经济不是越‘大越‘公越好,而是要多种经营同时并存才好。”陈云在解决猪肉供应紧张的问题时,充分利用了市场的影响力。自从允许搞一部分自由市场以后,全国很多地方对农村集镇上的市场不再管得过死,猪肉市场价格的提高以及给予农民自留地来种饲料刺激了农民养猪的积极性。调动农民积极性有利于农村和农业的发展,粮食、棉花以及其他副食品的生产都增加了。

1957年,陈云在主导经济体制改革时,提倡保留个体经营和自由市场,主张在计划经济下发挥市场的作用,尊重价值规律,突破大一统的计划模式,使企业拥有一定的经营自主权,打破国家垄断模式,这不仅代表了这一时期党在经济建设领域内正确的探索,也成为改革开放后中国经济领域改革的基本方向。调整中央与地方经济关系

中华人民共和国成立以前,中国没有统一的财经机构,中国共产党领导的抗日根据地以及解放战争时期的各个解放区经济上都是各自为政,有自己的货币、财权和商业。随着解放战争的推进,各个解放区逐渐连为一片,为了促使各地经济迅速恢复以及确保全国战争的胜利,以陈云为首的领导人采取了多种措施来建立全国性的财政经济领导机构,对财经问题实行集中统一领导。截止到1950年3月政务院颁发《关于统一国家财政经济工作的决定》,全国财经统一工作基本完成,实现了全国财政收支管理统一、全国物资管理统一、全国现金管理统一,这改变了过去财政经济分散管理的局面,开创了财政经济管理的新局面,为中华人民共和国的经济恢复和社会主义改造创立了有利条件。

统一财经工作取得了重大成效,但是陈云立马也发现了问题:我国地广人众、交通不便,而且处于人民革命大变革的时期,中央政府财政经济各部门必须集中力量于全国财政经济工作的方针、政策、计划的掌握和主要工作的领导。因此,完全有必要,而且已有可能,在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下,把财政经济工作中一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府。在统一财经后的一年内,陈云就高瞻远瞩地提出了要划分中央与地方在财政经济工作上的管理职权,并且主张稳当地由少到多地划分到地方,主张要充分发挥地方的积极性。他提出中央政府不管不行,管得太细更不行,要采取“中庸之道”,在中央统一领导下,给予地方机动权。

陈云虽然早早就提出过要分权,但是实行计划经济、同私人资本主义作斗争、组织大规模经济建设都要求集权,于是实际的财经工作仍变成了集权太多、分权太少,这不仅有历史的原因也有现实的影响。1953年以后,我国开始大规模经济建设,完成苏联援建的“156项”骨干建设工程成为经济建设的主要目标,而物资缺乏和技术落后的中国只有依靠财权集中于中央、物资由中央统购统销、财政收入由中央调配才能保证重工业项目的实施和完成,这也是“一五”计划得以顺利进行的前提条件。但实践说明,实行中央权力高度集中的体制,人财物和产供销由中央各有关部门统管,即“条条专政”,既不利于发挥地方的积极性,又对企业管得过死,不利于生产力的发展,还助长官僚主义作风。

1955年,毛泽东外出巡视,所到各省负责同志纷纷向他抱怨。天津市委同志曾反映,中华人民共和国成立后5年中,中央只给天津地方工业安排了20万元基建投资,建什么都要报中央有关部门批准,甚至连市里设多少电影队、每队配置多少人,也都要报中央主管部门同意。這可以看出中央垂直领导下的管理僵化。安徽省委书记曾希圣则说:淮南两万多人的大煤矿,矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权,没有增加一个工人的权力,这如何能办好事?广东省委书记陶铸说:过去总说广东是前线,不能办工厂,群众的就业问题归中央管,而国家预算里又不给钱,包袱还得省里背,这不是长久之计。

1956年2月,毛泽东开始逐个听取国务院财经系统34个部、委、办、局的汇报,在结合之前巡视工作的基础上充分把握了中国经济发展情况,由此形成了《论十大关系》。毛泽东在《论十大关系》中提到要充分发挥中央和地方各自的积极性。于是,国务院在1956年5月和8月召开了体制会议,专门研究改进经济管理体制的方案,并委托陈云来统一策划和制定。于是,制定调整中央和地方经济关系方案成为了中央经济工作五人小组的重要工作,而陈云也将自己早在1951年有关划分中央与地方财经工作管理职权的想法融入了此次方案制定中。

1957年初,陈云主持召开五人小组会议,研究贯彻落实毛泽东在《论十大关系》中提出的适当划分中央与地方经济权限问题。会议向中央提议:在国务院之下组织工业、交通、农林水利、文化教育、商业、财政6个小组研究中央与地方的权力划分问题。1月27日,陈云在出席省、市、自治区党委书记会议闭幕会讲话时,谈到了中央和地方体制中权力和财力划分的问题。他指出:权力和财力划分的实质是中央举办的一些重点的基本建设工程要分散,分掉一些钱,地方结余要多留给地方,有些中央企业的管理权、财务、利润要下放给地方。中国一个省等于外国一个国,地方机动余地很小的情况不能是经常的,中央不可能包揽全国的事情,应该有适当的分权,重点不能过分集中。

在陈云主持下,五人小组拟定了《关于在若干工作中划分中央和地方管理权限问题的意见(草稿)》,随后与参加毛泽东召集的青岛会议的与会人员进行了讨论,并下发到各省、市、自治区,与地方交换意见。陈云与地方同志们进行了专门讨论,在吸收他们意见的基础上加以修改,形成了《国务院关于改进工业管理体制的规定》《国务院关于改进商业管理体制的规定》《国务院关于改进财政体制和划分中央和地方财政管理权限的规定》3个文件草稿。这3个草案在中共八届三中全会上通过。1957年11月14日,第一届全国人大常务委员会第84次会议批准下达了这3个文件,并决定从1958年开始实施。

这3个文件总的精神是从工业、商业和财政管理上调整中央和地方的关系,给予地方政府管理的主动权以及调动企业自主管理的积极性,从而因地制宜地完成国家统一计划。权力的下放很容易带来新的问题,对此陈云想得更多更远。在1957年,他已经预见性地提到了经济体制改革后应该注意的问题,那就是要避免地方上的不顾全局、打破综合平衡。他说:“中央某些职权下放以后,必须加强对各个地方的平衡工作。扩大地方的职权是完全必要的,一般来说,当地的事情,地方比中央看得更清楚一些。体制改变以后,地方更可以因地制宜地办事。但是,必须加强全国的平衡工作。因为经济单位是分散的,没有全局、整体的平衡,就不是有计划的经济。过去中央各部可能忽视地方,但是职权下放以后,地方也可能发生不顾全局的倾向。因此,一方面要有适当的分权,同时又要加强综合。”他提出,改进体制一年后,应该总结经验,再做必要的调整。

陈云在这一时期主导国家经济体制改革,从经济建设与民生发展的关系、市场与计划的关系、中央与地方的关系3个方面入手,成为中共高层具有系统经济体制改革思想的第一人。他主张经济建设要综合平衡、协调发展,以达到经济运行的稳定。1957年 “一五”计划胜利完成,基础工业部门在中国一个一个建立起来,虽然改造后期出现了偏差和冒进,但是这一時期财政收支基本平衡、物价稳定、人民生活水平不断提高、社会主义改造基本完成,这些成就离不开陈云的努力,而他的思想为党的十一届三中全会后的经济体制改革提供了重要支持。

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