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改革开放的“世纪工程”:西部大开发战略

高阳

中国广袤的西部地区,是中华民族的重要发祥地,历史上曾经是繁荣富庶之地,后来由于战乱的破坏,加上自然环境变迁等客观原因,西部地区经济社会发展水平长期以来相对落后,成为我国区域发展中突出的短板。1999年,党中央从我国改革开放和社会主义现代化建设全局出发,作出了实施西部大开发战略的重大决策。经过近20年的持续奋斗,西部地区经济社会持续健康发展,西部大开发取得了巨大成就。从“十大关系”到“两个大局”——发展西部的战略考量

新中国成立后,党和国家对西部地区的发展进行了积极探索。早在1956年,毛泽东就在《论十大关系》中,特别强调要处理好“沿海工业和内地工业的关系”。他指出:“我国全部轻工业和重工业,都有约百分之七十在沿海,只有百分之三十在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。沿海的工业基地必须充分利用,但是,为了平衡工业发展的布局,内地工业必须大力发展”,“新的工业大部分应当摆在内地,使工业布局逐步平衡”,“好好地利用和发展沿海的工业老底子,可以使我们更有力量来发展和支持内地工业”。在这一平衡发展思想的指引下,国家在西部地区进行了大规模建设,集中财力发展重工业和机械工业。通过“一五”“二五”和“三线”建设时期的开发,初步奠定了西部地区现代工业基础,为西部地区进一步发展积累了一定的物质条件。


党的十一届三中全会以后,西部地区进入一个新的发展时期。必须看到,中国区域发展不平衡的状况是历史长期形成的,各地区不可能同步发展、同步富裕,不能奢望在短时间内改变这种不平衡。改革开放以后,我国实行一部分地区先富起来的政策,这些地区主要就是东部沿海地区以及大中城市及其周围地区。1988年,邓小平提出“两个大局”的战略思想。他指出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”

随着我国改革开放和社会主义现代化建设全面展开,国家在东部地区实施一系列优惠政策,部分沿海城市率先对外开放,沿海地区经济快速增长。西部地区按照全国“两个大局”的战略构想,经济社会发展取得了很大成绩,为东部地区发展提供了有力支持。实践证明,让一部分条件、基础比较好的地区先富起来,并以实际的成绩和成功的经验来带动未富的地区也逐步富起来,最终实现共同富裕,这是符合我国经济的客观实际和发展规律的。“时机已经成熟”——西部大开发的正式提出

按照邓小平“两个大局”的思想,“发展到一定的时候”,沿海地区要拿出更多力量来帮助内地发展。在1992年南方谈话中,邓小平提出了一个时间表。他说,解决区域发展差距问题的办法之一,“就是先富起来的地区多交点利税,支持贫困地区的发展”。“可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候,发达地区要继续发展,并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。不发达地区又大都是拥有丰富资源的地区,发展潜力是很大的。总之,就全国范围来说,我们一定能够逐步顺利解决沿海同内地贫富差距的问题。”

从新中国成立到20世纪末,经过长期奋斗特别是改革开放20年来的发展,我国经济社会面貌发生翻天覆地的变化。世纪之交,解决区域发展差距问题的历史时机终于到来。

1999年3月,江泽民在“两会”党员负责同志会议上正式提出西部大开发的战略思想。他强调:“西部地区迟早是要大开发的。不开发,我们怎么实现全国的现代化?中国怎么能成为经济强国?”同年6月9日,他在中央扶贫开发工作会议上指出:“现在,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备,时机已经成熟。如果我们看不到这些条件,不抓住这个时机,不把该做的事情努力做好,就会犯历史性的错误。”几天后的6月17日,在西安主持召开西北地区国有企业改革和发展座谈会时,江泽民又重点讲了西部大开发的问题。他说:“我所以用‘西部大开发,就是说,不是小打小闹,而是在过去发展的基础上经过周密规划和精心组织,迈开更大的开发步伐,形成全面推进的新局面。”他要求有关部门“必须抓紧研究、部署和尽快启动西部地区大开发这个世纪工程”。

江泽民之所以强调西部大开发的“条件已经具备,时机已经成熟”,是基于对国内外形势的准确研判。

从国际形势看,“经济全球化加快发展,科技进步日新月异,世界经济正在进行大的结构调整,国际竞争日益激烈”。一方面,1997年亚洲金融危机的爆发,我国经济发展面临着内需不足和外需萎缩的严峻挑战。用更多的财力支持西部地区发展,把扩大内需与实施西部大开发战略结合起来,不仅有利于缩小地区差距,而且能够有效扩大国内投资需求和消费需求。另一方面,西部地区蕴藏着巨大的市场潜力和发展空间,实施西部大开发战略也是适应世界范围经济结构调整,提高我国国际竞争力的迫切要求。

从国内形势看,“经过20多年的改革和发展,我国相继实现了现代化建设的第一步和第二步战略目标。经济增长逐渐由过去的数量扩张型变为质量效益型。同时也出现了新的矛盾和问题”。一方面,我国经济总量已经达到相当规模,社会主义市场经济体制初步建立,人民生活总体上达到小康水平,可以为西部大开发提供较大规模的资金、技术和制度支持,而西部地区本身的经济建设也积累了必要的物质基础。另一方面,这时的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,其主要瓶颈就在西部地区。区域间经济发展差距拉大,西部地区亟待加快发展。

正是在这样的背景下,江泽民反复强调西部大开发“条件已经具备,时机已经成熟”。西部大开发是贯彻邓小平“两个大局”战略构想的重要举措,既是我国经济社会发展到达一定阶段的必然选择,也体现了社会主义实现共同富裕的本质要求。

“国家要实施西部大开发战略”——西部大开发的战略规划

西部大开发战略思想提出后,全党全国上下受到极大鼓舞,形成了开发西部的统一认识。经过精心研究和统筹规划,西部大开发正式成为国家重大发展战略。

1999年9月,党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。《决定》郑重宣布:“国家要实施西部大开发战略。”同年11月,中央经济工作会议召开,把“不失时机地实施西部大开发战略”作为一项主要任务提出。

党中央作出实施西部大开发的战略决策之后,一系列相关举措密集推出。2000年1月13日,中共中央、国务院印发《关于转发国家发展计划委员会〈关于实施西部大开发战略初步设想的汇报〉的通知》。1月16日,国务院印发《关于成立国务院西部地区开发领导小组的决定》。1月19日,国务院在北京召开西部地区开发会议,研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务。

2000年10月26日,国务院印发《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,明确了实施西部大开发的重点任务:“加快基础设施建设;加强生态环境保护和建设;巩固农业基础地位,调整工业结构,发展特色旅游业;发展科技教育和文化卫生事业。”《通知》还提出了西部大开发的战略目标:“力争用五到十年时间,使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展,西部开发有一个良好的开局。到二十一世纪中叶,要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。”《通知》同时明确了“当前和今后十年”西部大开发的重要政策,包括增加资金投入、改善投资环境、扩大对外对内开放、吸引人才和发展科技教育等四大项。同时明确政策适用范围包括“重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区”等12个省、市、自治区(此后,国务院还先后批准,对湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州、吉林延边朝鲜族自治州等地区,在实际工作中比照有关政策措施予以照顾)。西部大开发这一“世纪工程”的帷幕,在21世纪的第一年正式开启。

实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务,如何有计划、分步骤细化落实,需要国家层面统筹作出整体规划。2002年2月25日,国家计委和国务院西部办联合印发《“十五”西部开发总体规划》,规划提出了一批西部大开发的重点任务和重点工程,包括加快基础设施建设、加强生态建设和环境保护、巩固和加强农业基础地位、积极调整产业结构、加快发展科技教育、促进社会事业发展6个方面。《规划》还明确了西部大开发的重点区域,包括西陇海兰新线经济带、长江上游经济带、南(宁)贵(阳)昆(明)经济区、西藏新疆等少数民族地区等四大区域。2002年4月、5月,江泽民分别在西安和重庆召开西北地区和西南地区西部大开发座谈会,对西部大开发实施两年多的情况进行总结,并明确下一步工作方向。党中央关于西部大开发的战略规划越来越明确。“不断探索西部大开发的新路子”——西部大开发扎实推进

西部大开发的战略提出以来,党中央关于区域协调发展的总体战略也日渐清晰。党的十六大以后,振兴东北等老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部率先发展等区域发展政策相继出台。以胡锦涛为总书记的党中央多次强调要积极推进西部大开发,把实施西部大开发作为统筹区域协调发展的一项重大任务进行部署和安排。

2002年11月,党的十六大强调指出:“实施西部大开发战略,关系全国发展的大局,关系民族团结和边疆稳定。要打好基础,扎实推进,重点抓好基础设施和生态环境建设,争取十年内取得突破性进展。”2003年10月,党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,强调要“加强对区域发展的协调和指导,积极推进西部大开发”,进一步统一了全党推进西部大开发战略的坚定意志。

根据党的十六大和党的十六届三中全会精神,国务院于2004年3月出台了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》,提出要“不断探索西部大开发的新路子”,再一次阐明了西部大开发的重大战略意义。《意见》指出:“统筹区域发展,加快西部地区发展至关重要。没有西部地区的小康,就没有全国的小康。没有西部地区的现代化,就不能说实现了全国的现代化。”

2005年10月,党的十六届五中全会在总结我国社会主义现代化建设经验的基础上,进一步提出了我国区域发展总体战略,强调要继续推进西部大开发,形成合理的区域发展格局。不久后制定的“十一五”规划,对促进区域协调发展做出了新的部署,标志着我国区域协调发展战略基本形成。有关部门按照国家“十一五”规划制定了《西部大开发“十一五”规划》,出台了一系列推进西部大开发的新政策。

2007年10月,党的十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求,西部大开发又迎来了新的发展机遇。党的十七大报告强调,要深入推进西部大开发,重大项目布局要充分考虑支持中西部发展,鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。

在西部大开发实施10周年之际,2010年6月,党中央、国务院印发《关于深入實施西部大开发战略的若干意见》,对今后10年深入实施西部大开发战略作出部署,勾画了西部大开发的新蓝图。7月,西部大开发工作会议召开。胡锦涛在会上强调:“要充分认识西部大开发面临的机遇和挑战,既增强使命感和紧迫感,又清醒认识各项任务的艰巨性和复杂性,积极探索新思路新办法,推动西部大开发再上一个新台阶。”西部大开发在区域协调发展战略大局中不断向纵深发展。


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