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南水北调工程推迟内幕

罗科 吴疆

南水北调工程即从长江上、中、下游分段向北方输水的工程,是个时间总跨度达半个世纪,牵涉影响利益面极广较三峡工程远为复杂繁难的综合系统工程。按2002年的估算,总投资即达5000亿元,它是迄今为止世界上最大的水利工程,也因其面对着难以想象的复杂变量,还是一个巨大的社会系统工程。

1952年毛泽东提出南水北调设想后,1972年兴建丹江口水库,为日后南水北调工程中线的水源打下初步基础。

经过半个世纪的反复论证规划,2002年12月27日,南水北调东线工程的第一个单项工程,在简朴低调的开工典礼后启动。2003年12月,中线工程的第一个单项工程启动,但南水北调工程的可行性研究报告直到2008年年底才获批准。

南水北调工程的初期项目建设启动后,各种对工程成本乃至工程的功能有巨大影响的变量因素逐渐显现。

2009年5月,国务院决定南水北调中线工程延期4年。这个消息让沉寂颇久的南水北调工程再次引起媒体的关注,关于试点移民搬迁启动的报道次第出现——这个世界上最大工程开工已过七年之痒。

强大的国家意志推动之下,南水北调并没能像庞大的三峡工程那样强力推进,其间的利益切分与变量叠加,已成为一个民众看不清猜不透的迷局,甚至专业人士也难以分解。

7年之后,南水北调演绎为某种社会焦虑症,成为探窥当下中央、地方、民众三方利益格局的一个政治社会学标本。自然,这个标本随着时间推移,越来越难以下手,成本也越来越昂贵。半是原因半是结果

今年5月,南水北调延期的消息传来,舆论将焦点对准了丹江口库区32万移民难题。但移民搬迁安置滞后一半是问题的原因,另一半却是问题的结果。


南水北调石家庄段施工。图为工人在修水渠。

后一半的含义是,南水北调工程自身因各层级、各方利益分歧产生不应有的延宕,而传导至移民难题这一终端。

32万移民数目中的一半,直接与丹江口水库出水口的陶岔枢纽建设利益纠结。

当前的陶岔枢纽工程是在1968年到1974年建成的陶岔引丹工程基础上续建。“文革”时期的陶岔引丹工程,国家未投入一分钱,是原邓县(今邓州市)全县100多万人勒紧裤带,耗费141名民工的生命和2200多人伤残的代价,死拼而成。

其间的1972年2月,为弥补丹江口水库淹没淅川县的损失,河南邓州安置了淅川库区移民10752人,同时把原邓县的厚坡、九重两个公社划给淅川。陶岔是九重公社的一个大队。

于是形成了现在的格局。陶岔位于河南省南阳市淅川县境内,邓州市却有着渠首两岸100米地段的管辖权和行政机构管理权。同时,陶岔又处于湖北河南两省的边界上。

历史上的无条件牺牲,演化为今天的利益纠葛困局。


黄壁庄水库。这个水库要为缺水的北京供水。

水利部于2004年8月组建了隶属于长江水利委员会(驻于武汉)的南水北调中线水源有限责任公司,负责建设陶岔枢纽工程。

奥秘在于:谁负责陶岔枢纽工程的建设和管理,谁就控制了南水北调中线的最大卖水权。河南、湖北之间,丹江口、淅川之间,淅川、邓州之间,便博弈四起。

中线水源公司夹在其中,左支右绌。而其承担的三项中线水源工程:丹江口大坝加高、移民、陶岔枢纽工程,只有“大坝加高”这块骨头,较易下口,另外两块则如鲠在喉。

历史欠账要求补偿最大化:2008年7月邓州市发改委一份《邓州人民为南水北调渠首工程建设作出巨大贡献和牺牲国家和受水区应予以全力补偿和帮扶》文件,毫不含糊地提出,请求国家同意邓州市建设2×350MW热电厂项目作为补偿。


南水北调石家庄段。图为工人在架设通水涵洞。

各方争夺之下,到2008年12月,国调办投技[2008]187号文索性一纸令下,南水北调中线一期陶岔渠首枢纽工程建设管理工作,交由与湖北、河南不相干,与长江、汉江不相干的水利部淮河水利委员会(总部位于安徽省蚌埠市)建设。

“这结果等于是湖北方面建了个水厂(大坝加高),结果水龙头给了别人。水调走了,发电不但少了,卖水权也没有了。”湖北丹江口一位水利局人士感叹。

第三方空降后的2009年6月6日,南水北调中线渠首枢纽工程开始征地拆迁,建设正式拉开帷幕。陶岔枢纽工程施工总工期为44个月,这意味着这个枢纽到2013年才能建成而按照原设想,陶岔在2002年底就应具备开工建设条件。其间拖延近7年。

中线移民停顿的另一变量是2008年的奥运会召开。稳定压倒了一切,为防群体性事件,移民试点工作停摆。直到2008年10月,国务院南水北调办公室下发《关于开展丹江口库区移民安置试点工作的通知》。到今年8月16日,由试点转为全面铺开,河南、湖北两省32万移民大规模从调水库区迁出。

拖延6年多,原有的南水北调征地补偿标准已成老黄历。国家发改委2002年立项时征地的补偿标准是10倍赔偿,概算的丹江口库区32万移民资金是130亿元。到了2008年年底,国家的新政策已经是16倍赔偿了。库区移民资金激增为240亿元。

这仍只是河南、湖北的移民进展。河北省的移民工作尚处于前期。

在南水北调工程之前,河北省原已建成大型水库22座,移民近60万人,再次进行移民的历史包袱沉重、空间有限。作为财政穷省,河北省需要花更大力气摆平。

河北省移民迁建办公室原主任薛云霄始终担忧:南水北调工程沿线占地、拆迁和瀑河水库所占地、房屋、树木等地上附着物的补偿标准,如提得高一些,势必让老移民不平,造成新老移民互相攀比。而在时代变化之下,又不可能按老标准打发新移民。

沿途水“利”战

所征之“地”以外,另一主题是待调之水。

围绕南水北调工程中线之水,丹江口水库上游、下游、总干渠沿线省份在财政分税制和区域不平衡的背景下形成了自己的利益点。

利益最敏感者是汉江下游。从丹江口水库引出三分之一的水量,将增加汉江污染、泥沙沉积和洪水的风险。

“调长江水缓解中国北部平原地区水荒很可能引起汉江流域、三峡水库和长江三角洲地区的环境崩溃。”国际河流组织的彼得·博萨德这番危言附和了下游的担心。

汉水流域附近一些城市提出了“保卫汉水”的口号。


5岁小移民张鹏在河南省淅川县陶岔村南水北调调水渠首嬉戏。

湖北省环境科学院总工程师沈晓鲤回忆,90年代南水北调规划时,并不认为会对汉江中下游造成严重影响,只给了湖北两三千万元搞环境。

2002年湖北“两会”代表和政协委员的提案议案,纷纷集中在南水北调之患。据此,湖北省要求中央出钱“拆东墙补西墙”,提出将引江济汉、兴隆水电枢纽工程、汉江航道整治和闸站改造四项治理工程纳入南水北调总规划,并进行生态补偿。

2002年国家《南水北调工程总体规划》将四项治理工程纳入,并确定总投资68.6亿元。但此后几年杳无下文。湖北省几经争取,到2008年底四大工程投资获批,国家掏钱逾84亿元。此外还获得中央财政的4.39亿元环保资金。

2009年9月,记者从湖北省南水北调局获得消息,四项治理工程静态总投资超过了100亿元。其中,“引江济汉”工程,静态总投资约63亿元;汉江中下游局部航道整治,总投资约3.57亿元;闸站改造工程总投资3.73亿元。

湖北方面从中央争得的利好,令东线和西线的调水区心里不平衡。湖北省自身却因没能参与南水北调的长期利益分配机制仍感委屈。“湖北省政府曾试图要求南水北调中线工程,每调走1立方米补偿给湖北省财政2分钱,作为环保资金,但没有成功。”湖北省南水北调局人士说。

在丹江口水库的上游,陕西省准备在陕南截1/3汉水水量通过已完成的秦岭供水隧道将水引向渭河。另外,陕西商洛、汉中地区大规模的水土保持工程,牵动着汉江的产水量。

规划条件下丹江口水库的多年平均入库流量是388亿立方。但汉江上游的变量使得最近几年的观测结果只有352亿立方。著名水利工程专家王梦恕院士说,近几年,汉水水量已经比原设计水量减少了30%。

三峡工程验收专家组长潘家铮院士则称,由此而来的多年调蓄和年内调蓄问题将成为中线工程最大难点。丹江口水库库容有限,解决不了多年调蓄问题。同时,中线一千多公里长的渠道上没有一个大水库与之相连可起直接调蓄作用。

潘家铮担忧,水量因素将使南水北调中线工程沦为一个耗资巨大却功效甚微的黑洞。

但在眼见的“调水之利”下,除少数专家,利益各方难于虑及长远。分享了中线调水近80%水量的河南、河北考虑的是,如何在南来之水上做足文章。

长江水从湖北突围北调后,横穿的第一个省份是河南。


河南省淅川县农民陈玉西和他的妻子。他们是南水北调造成的超过30万的移民之一。

河南境内,多方利益盘结点除陶岔渠首工程外,接下去的就是关键性控制工程穿黄工程。南水北调中线穿越黄河因隧洞与渡槽两种方案争论不下,河南省希望建成架在地上的渡槽,以便旅游景观最大化,促成当地经济新的增长点。

但最后决策部门采用了地下隧洞方式。穿黄工程因之推迟到2005年9月开工。

穿黄工程的争议还蔓延到专家层。中国工程院院士王梦恕实地察看后,认为中线穿越黄河工程隧道开凿过程中,盲目使用盾构技术,多花了3700万元。

河北省的最大愿景则是,利用地下水库引汉江水。

在中线一期工程每年95亿方调水总量中,河北的分水配额是34.7亿方。与此相对应,河北需要分摊中线主体工程投资76.1亿元。此外,不像北京、天津用户那么集中,河北的用水户散布在6万平方公里的华北大平原上,涉及邯郸、邢台、石家庄、保定、廊坊、沧州、衡水等7市93县,加起来河北省需要负担境内300多亿元的配套工程费用。

但2008年河北省级财政收入,一年还不到300亿元。

于是河北试图游说采用比地表配套节省100多亿元的地下调蓄方式。思路是利用地下漏斗的独特地质构造,通过中线总干渠上的退水闸,将外调水注入当地河流,利用天然河道补入地下;而大平原上现有地下水开采系统维持不变,可以继续抽采。

这种省钱的思路,看起来却是将昂贵的汉江水灌到了华北的河沟里,与要求直接供城市和工业使用的国家意志相悖,也会带来用水收益和价格计算的问题。

南水北调中线水源有限责任公司总工程师张小厅算了一笔浇地不合理的账:用1立方米水灌溉,只能打1.2公斤粮食,1公斤粮食也只能卖一两块钱,而南水北调的水价成本就要1立方米一两块多。

河北境内南水北调中线只能用明渠。对此王梦恕担忧:明渠流经半干旱的华北平原,难免不被沿途截流。

先行上马的后果

“整个南水北调工程之所以延期,根源在于长江水流变向所带来的千年变局,搅动了各方阵营,很多是中央当初未曾预料。”中科院一位权威水利专家说。

工程师在工程设计时,将外部的社会环境作为默认的定量。但中国自然和社会环境十年间成了南水北调工程最大的变量。

这些变量之大已不是一个工程规划所能承载,一些曾是可控的因素开始变得不可控。

今年5月,在归纳工程延期的原因时,国务院南水北调办公室有关负责人曾归于当初移民及征地补偿、关键性控制工程的论证、工程资金等新变量的“梗阻”,并未涉及工程总规划在预见性和容纳性上的缺失。

按照南水北调工程的原初规划,预想着在2010年将汉江丹江口水库原坝加高13米后,调出95亿立方米,然后经过80米宽、3.5米深的1270公里人工渠,过黄河,穿太行山,途经44个城市,最终调入北京每年10亿立方米饮用水。

现在,这个梦想已经推迟。

“动全国专家之力,还产生如此巨大的进度误差,原因可追溯到上世纪50年代。”上述权威水利专家说。

1952年,具有革命浪漫主义情怀的毛泽东,不经意间说了句:北方向南方借点水也是可以的。从此南水北调工程如同三峡工程一样,成为建设者一个自觉的使命。

1958年到1960年,全国性的南水北调会议先后召开74次,制定了1960年至1963年间南水北调的初步规划。

“可想而知,那个时候正处于大跃进时代,规划的内容存在很多不切实际的因素,但当时的规划却又成为后来南水北调规划的底子。”前述权威专家说。

错误的叠加在于,南水北调工程2002年启动后,为赶进度,采取了非常规的建设程序。

一般情况下,大型水利工程的规划阶段和实施阶段在时间上有比较明确的分界。只有在基本完成规划阶段的各项设计任务包括项目建议书、可行性研究、初步设计、技术实施设计之后,才会开工建设。

但《南水北调工程总体规划》2002年得到国务院批复后,不等对各种情况仔细研究的可行性总体研究报告出台,便将建设周期较长、作用关键的7个控制性工程列入2003年开工计划。

结果,单项工程的设计复杂程度超出预期,设计周期严重不足。当年仅有京石段应急供水工程在这一年的倒数第二天开工。

丹江口大坝加高工程后起直追。今年8月,丹江口大坝的加高工程,54个混凝土坝段已有53个加高至176.6米设计高程。不出意外,加高工作将于今年年底全部完成。

但单兵突进的结果,形成工程之间的脱节,未来4年内丹江口大坝只有寂静地孤耸。

脱节的还有工程本身与外部社会环境变量。到2007年,中线一期工程过去规划中安排不足的各省生态补偿、治污等费用凸显,工程资金估算大大超出规划。

潘家铮院士介绍,工程界有个痼疾,即为了争取工程上马,有意压缩概算,取悦上级,等开工后再补加,美其名曰先上马后加鞭。这种概算又称“上马概算”,即反正工程已全面展开,国家不可能停工,停工损失会更大。

2008年初,专门探讨南水北调工程的常委会议透露,当时南水北调工程已超支将近500个亿。

为了搞清楚到底要花多少钱,协调这些钱从哪儿出,2008年国家审计署受命进行专项审计。之后,再由发改委财政部协商新增投资来源。

原本预计在2006年完成所有审批的东、中线一期工程可行性研究总报告,一直延后到2008年10月21日才由中央批准。

根据可行性研究总报告,南水北调东线和中线工程追加投资538亿元。中线工程投资总额已经由原来的不足1000亿元增加到1367亿元;在东线方面,调整之后的总投资额也达到1179亿元。

总体可行性研究报告批复滞后及其涉及的现实困难的激增,进一步导致移民搬迁和全面开工滞后两年,最后整个工期结束延后4年。

其实,南水北调工程的投资,即使到了完工日,也并非终结。

复旦大学葛剑雄教授对三峡工程与南水北调工程作了比较,发现三峡建设时尽管投资巨大,但运行维护成本低。相比之下,南水北调仅东线采取13级泵站逐级翻水,泵站的耗电量、技术人员和管理人员的工资以及设备维修费用,是一项巨大而刚性的成本支出,加之需要持续投入的治污资金,东线的运行成本远远超过基建投资。

对于中线来说,由于采用明渠,沿途的管护在用水之利的怂恿下,将是一个系统工程。

水质问题是南水北调工程的命门。当时的副总理温家宝在视察南水北调中线时曾担心:“我们把水库建起来了,渠道也建起来了,如果送出去的水是污水,那么南水北调工程就是失败,丹江口水库移民工作也是失败的。”

与中线大体同时的东线工程,如今已陷入污水的渊薮:沿途用于治污的资金与工程费用比例几乎接近1:1。

所幸的是,中国土木工程学会给水委员会副主任王占生经过实地监测认为:“丹江口水质总体上属于二类水,比北京的水质好。”

南水北调的前期规划中没有整体、量化考虑输出地生态补偿机制。直到2008年10月的中共十七届三中全会上,相关补偿方案方纳入总体规划。

中线水质保护的直接买单者是汉水上游省份陕西。丹江口水库的水源主要来自丹江和汉江,这两条河流的发源地为陕西南部的汉中、商洛、安康。

为了保证中线工程的水质,截至2007年底,仅汉中市关停排污不达标企业即达65家。汉中市市委书记田杰在去年全国“两会”上痛陈,汉中、安康两地市9年来为了南水北调已损失工业产值7亿。而国家没有相应专项生态保护补偿机制。

损失的远不止这些,截至目前,汉中累计投入水土保持资金3.5亿元,天然林保护工程资金11.4亿元,城市污水处理厂投资2.15亿元,城市垃圾处理场投资1.242亿元。

《凤凰周刊》记者向陕西省水土保持局了解到,经过政府上书、专家联名、人大和政协的考察,2008年底,陕南获得了第一笔南水北调生态补偿财政转移支付共计10.9亿元,而湖北、河南只获得3.7亿元。

“尽管如此,对陕西来说,还是杯水车薪。”原因是这些地区的工业发展永久性受到限制,水土保持也任重道远。工程完工之日,正是这些诉求加倍凸显之时。

新的社会变量仍在加速度出现。“或许,4年后可能又是一个4年。”中国水利工程协会一位工程师说道。

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各种新变量的加入所带来的超支,很大部分最终需要由受水区居民来买单。

按照南水北调工程总体规划,中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%,提高受水6省市城市水价建立的基金占35%,银行贷款占45%。

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