剥离国企,医院职工权益如何保护

邓勇

国企医院在当今社会中扮演的角色正在改变,旧有的体制机制弊端逐渐暴露,改制成为重要任务。

国企医院成立的初衷,是向本系统职工及家属提供带有福利性质的疾病预防、医疗和保健服务。有别于公立医院,其资产虽属国有,但不能获得直接的政府财政补贴,且职工多为企业编制,医院的资金、管理、运营也均由企业承担。

据《中国卫生和计划生育统计年鉴2015》估算,全国国有企业医院有3000余家,仅76家央企所办的医院就有1235家,其中三级医院34家、二级医院266家,占政府办医院数量的三分之一。

随着国企改制进程的不断发展,国企医院脱离企业是大势所趋,原以企业收入为主要资金来源的企业医院就面临着“断粮、断奶”的困境。国企医院职工合法权益的保护问题逐渐凸显出来。

国企医院改制,职工最关心什么

湖南省娄底市第一人民医院的前身是涟钢医院。2016年7月13日,该医院某科室主任收到医院党政办公室下发的一份名为《娄底市第一人民医院招商引资,以混合所有制模式创建三级甲等医院意见征集表》的调查表。调查表提出,为进一步把医院做强做优,市委、市政府决定引进社会资本,按混合所有制实施合作,将该院创建成三级甲等医院。

移交地方政府、撤编、整合专业化管理与引入社会资本重组改制等,是国有企业剥离医院的主要方式。娄底市第一人民医院选择的是通过引入社会资本进行重组和改制,实现医院与企业主辅分离的方式。这一般只有一些技术力量雄厚、级别较高、有较好医疗市场的企业医院才能做到。企业进行股份制改造后,医院由企业控股,内部职工和管理层持股。此后,企业逐渐降低持股比例直至退出,或引入社会资本控股,或转变为职工控股。

但在娄底市第一人民医院,科室主任发现调查表中并没有对改制方案进行解释说明,也没有列出职工是否同意引进社会资本的选项,而只是笼统地让职工对合作模式、权益保护、监管运营等方面提出意见和建议。“原来我们只知道医院要创三甲,没想到还要引入社会资本。只要我们在调查表上写了字,都可能被作为赞成引进社会资本的证据。”

绝大多数职工并不想阻碍改制进程。他们担心的是,当国企医院从国企分离,职工进入非国有法人控股的企业时,身份从公家人变为了非公家人,直接导致职工原有福利的减少和社会地位的下降。

职工最为关心的主要就是身份性质、经济补偿和社会保障。直白地说,就是身份置换后,工龄如何计算,养老保险、医疗保险和失业保险如何衔接?

改制存在的主要问题

一、职工知情权和参与权难以保障。

科室主任反映的上述问题,在这轮国企医院改制中尤为突出。知情和参与是职工维护其合法权益的前提。根据公司法第十八条第三款的规定,国企医院改制时职工享有知情权和参与权。

根据国企改制的有关规定,改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,并按照有关规定和程序及时向广大职工公布;国有企业实施改制前,原企業应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确约定相关责任,并制定职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过,企业方可实施改制;企业实施改制时必须向职工公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果,接受职工的民主监督。

但实践中,有的企业改制方案既不通过职代会讨论,也不经政府行政部门审批;有的企业改制不考虑职工安置问题,仅将国有资产一卖了之;还有的企业通过隐瞒资产、伪造账目等手段骗取职工的同意。

二、“换签”劳动合同损害职工合法权益。

一旦医院改制,就牵扯到职工劳动关系的改变,双方需重新签订合同或商谈补偿。这就涉及到对职工工龄的认定以及社保关系的接续等问题。

在王立远与浙江大学医学院附属第一医院人事争议案(〔2013〕杭上民初字第1252号)中,原告王立远原为杭州铁路医院的职工,后因成建制并入被告浙江大学医学院附属第一医院。杭州铁路医院改制后,原被告双方协商重新签订劳动合同。因双方协商不成,2007年1月被告通知原告待岗三个月。4月2日被告通知原告于4月11日前来院签订劳动合同并到岗上班。5月11日,因原告接到通知后仍未正常上班,被告认定其矿工并作出辞退决定。

王立远的遭遇并非个例。一些改制医院通过“换签”劳动合同来“合法”地抹去职工原来的工龄,导致职工权益受损。还有些改制企业不按照2003年7月《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》的规定处理合同期限问题。

国企医院改制导致劳动合同“换签”,这实际是由于院方原因解除劳动关系。在这种情况下职工当然享有依据其工龄和合同解除前的月平均工资标准获得经济补偿金的权利。但实践中,管理层往往以极低的补偿金“买断”了与职工的劳动关系,甚至被强制买断工作;有的企业改制没有落实职工安置资金,造成人员“悬空”;还有的改制企业随意提高或降低职工经济补偿标准,侵吞国有资产,损害职工利益。

三、企业不作为可能导致职工不能享受到应有的社会保险待遇。

医院职工与企业签订《解除劳动合同协议书》后,医院方作为新的雇佣主体,在企业解除职工社保关系后,应按规定向当地政府有关部门为职工缴纳社保。但是由于相关法律法规中缺乏对企业解除社保关系的强制性规定,且社保机构难以有效督促企业及时办理社会保险关系的变更、转移等手续,这可能导致医院方无法为职工缴纳社保。在实践中,存在少数企业职工医保未转地方而出现 “医保欠费”情况,这些都会损害职工的合法权益。

职工合法权益被侵犯的原因

职工合法权益被漠视,首先因法律制度不健全。

“国家也出台了不少指导性文件,但指导国企改制的文件级别较低,规定的内容弹性较大,惩罚的力度较小,很容易出现利益相关方钻制度漏洞的现象。”以转制时的资产评估为例,中央发布的相关文件仅仅规定企业必须委托相关资产评估机构进行评估,而对于评估的公正性、准确性、救济方式等都没有详细规定。恰恰是这些法律漏洞,让管理层和评估机构有了可乘之机,导致国有资产的流失和职工利益的受损。

其次,管理层追求自身利益最大化。

众所周知,公司治理中存在着“委托-代理”的难题。管理层为了追求自己利益的最大化,往往会置公司整体利益于不顾。在国有企业改制的过程中同样存在这一问题。管理层往往通过钻制度漏洞,贱卖公司资产,克扣职工补偿,损害职工的利益。

最后,职工维权渠道不畅通。

例如,有些医院改制后是全员持股,然而职工对医院管理层的决策缺乏话语权。职工代表的选举、职代会的参与往往受公司管理层的操控, 工会也没有发挥应有的作用。当出现管理层和评估机构进行暗箱操作而从中渔利, 导致国有资产被严重低估、职工合法权益受到侵害的情形时,职工对此却无能为力。这一现象的根本原因是由于职工缺乏对医院改制全过程的有效监督和制约,同时司法救济渠道缺位,进而导致维权事件频发。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第二条规定:“因企业自主进行改制引发的争议,人民法院应予受理”。也就是说,如果改制并非企业自主进行,而是由政府主导进行,其体现的是政府意志,是政府履行行政管理职能的行政行为,由此引发的争议不是平等民事主体之间的民事争议,不属于人民法院受理民事案件的范围。在周彦生与黑龙江农垦建三江人民医院人事纠纷案(〔2016〕黑民申134号)中,审理法院认为,“本案建三江医院根据中共黑龙江省委组织部、黑龙江省人事厅、黑龙江省机构编制委员会办公室、黑龙江省卫生厅联合下发的黑卫人字(2001)581号文件关于《黑龙江省卫生事业单位人事制度改革的实施意见》的通知,于2002年1月7日作出的《关于贯彻落实黑卫人字(2001)581号文件的意见》,即对该医院改制中离岗休养的条件及相应工资标准作出了规定,属政府主导下的改制,并非企业自主进行的改制,因此,二审裁定认为该纠纷不属于平等主体之间的相关民事纠纷正确,二审裁定对周彦生的起诉不予受理并无不当。”在缺乏司法救济途径的情形下,职工如何维权成为一个难题。

随着国企改制进程的不断发展,国企医院脱离企业是大势所趋。图/IC

职工合法权益保护的对策

改制从根本上触及到职工的体制性身份转换,还牵涉到员工的劳动关系、工资保险等诸多切身利益。因此,改制期间是企业与职工关系最不稳定的时期,也是劳资纠纷的一个集中爆发时期。如何根据各地不同的规定和改制企业自身情况妥善处理改制企业与员工的关系,无疑是改制企业管理者面临的重要问题,也是企业改制能否成功的关键。

一、立法先行,针对突出的问题制定专门性法规。

当前,国家层面并没有一部专门针对国企改制中职工身份置换的规范性文件。很早之前就有学者提出,针对国企医院的职工身份置换,应该做出专门性规定,完善与职工社保相关的政策法规。可借鉴案例是贵州铝厂职工医院在改制后成为贵阳市城镇职工医疗保险定点医院,实现职工医疗与地方医保的成功接轨。同时,完善国有企业内部监督机制,防止管理层滥用权力损害职工的利益。改制后,医院内部管理的核心应该是如何加强对管理层的监督,尤其是对于进行民营化改制的医院来说,这点更是重中之重。

二、政府主导,加强对改制中问题频发领域的引导和监督。

其一,各级政府要加强对国有企业改制基本程序的监督。国有企业无论以何种方式进行改革改制,均应制定改制方案,交职代会或职工大会讨论通过,报政府或政府授权的部门审批同意后才能实施。凡职工安置方案不完善,社会保险不明确,安置资金不落实的企业不能核准进入改革改制程序。

其二,劳动保障部门要加强劳动关系处理工作的指导。针对职工安置方案中存在的问题及时与当地政府有关部门及企业进行协调,指导和帮助企业完善安置方案。劳动保障部门要督促改制企业按照劳动法律法规和建立现代企业制度的要求,规范企业用工行为,依法订立和履行劳动合同,加强劳动合同管理,完善劳动合同内容。

其三,强化对改制资金方面的监督。国家和地方政府的相关政策只规定了对卖方的财产审计和评估,却不对买方资质进行审查。这很有可能将好企业交给一个烂摊子,使企业职工成为直接受害者。因此,要加强对买方资格审核,保护职工权益。

另外,有学者提出,“政府应成立专门的国有资产管理机构,对改制企业中的国有资产实行有效调剂。改制企业处置国有资产时,应根据统一的规定安置职工和提留相关费用,资产有结余的收归国有资产管理机构,资产不足的由国有资产管理机构予以补足。”这一方式可以很好地解决企业管理层滥用权力侵害职工经济补偿权的问题。

三、企业引导,确保职工利益。

就国有企业改制而言,职工是利益最相关者,因为他们面临失去国企职工身份的问题,医院改制后的发展也与他们息息相关,他们几乎承担了企业改革的一切风险。正因为如此,职工实质参与企业改制是至关重要的。

为了让职工对改制的认识由最初的质疑变为理解,进而转为完全赞成和支持,企业应当制定切实可行的改制方案,以坦诚的态度争取职工的理解与支持。这一过程会相当麻烦,但很有必要。

要杜绝暗箱操作,保护职工权益,企业就必须依法改制,保证信息公开透明,保障职工知情权和参与权。具体而言,一是收购者的选择要透明。企业应通过竞争性招标的方式选择投資者,而不能暗箱操作,私下指定;二是资产的评估要透明。医院的资产评估中,应当着重强调对人力资源以及品牌、技术、学术声誉等无形资产价值的评估,这部分无形资产是公立医院价值的主要组成部分,其价值显著高于有形资产;三是改制的全过程都要有职工的参与,接受职工的监督;四是医院在改制后最大的困扰之一就是医院的资金后续来源问题。因而,要选择优质的合作方提供合法稳定的资金保障。

四、应完善救济渠道,畅通职工维权路径。

改制后,医院与职工发生纠纷时,职工往往通过上访的方式寻求救济。面对群众上访,有关部门应认真对待,积极处理,维护职工的合法权益。职工也可以向法院提起行政诉讼,通过司法途径维护自身合法权益。

(作者为北京中医药大学法律系副教授;编辑:王小)

备注:本文系2020年国家社会科学基金一般项目《基于委托代理理论的社会力量参与公立医院改革激励约束机制研究》(项目编号:20BGL274)的阶段性研究成果

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