全面深化生态文明体制改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加快生态文明制度建设,并阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。这与林业密切相关,需要我们准确把握以下问题:

一、关于健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。生态文明建设的核心和主体是自然生态系统,只有从源头上保护好自然生态系统,生态文明建设才能成为有源之水、有本之木。实行这一改革,核心是健全自然资源资产产权制度、健全国家自然资源资产管理体制、完善自然资源监管体制。林业部门要主动适应改革趋势,深入研究系统完整的生态文明制度体系,建立最严格的源头保护制度。要认真研究森林、湿地、荒漠和野生动植物的所有权、资产产权和确权登记问题,尽快完善用途管制措施,强化监管权。

二、关于划定生态保护红线。划定生态保护红线主要是为了保护我国生态文明建设的空间载体。第一,划定生态保护红线是保护自然生态系统的重要手段。划定并严守生态保护红线,就是要明确维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量的底线,是建立国土空间开发保护制度、构建我国生态安全战略格局的核心。第二,划定生态保护红线是实施主体功能区战略的重要组成部分。实施主体功能区战略的核心是严格落实优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,明确国土空间开发的“高压线”。第三,划定生态保护红线是林业部门最重要的任务之一。国家林业局根据法定职责已经划定了森林、湿地、沙区植被、物种4条生态保护红线,工作走在了前面。下一步,要把划定的红线落实到地图上、地块上,尽快制定最严格的管制原则和管理办法。已经有法律法规保障的生态红线,必须依法保护管理。还没有法律保障的生态红线,要尽快推进立法。

三、关于建立国家公园体制。国家公园是当今国际社会保护自然资源的主要模式之一,其目的就是保护好自然资源、自然和人文景观,以及生物多样性,更好地发挥自然生态系统的生态保护、经济发展和社会服务功能。国际上的实践证明,这是增强生态产品生产能力的重要制度和载体。我国具有国家公园性质的主要有自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、矿山公园、风景名胜区、考古遗址公园、海洋公园等。目前,林业系统自然保护区有2150处,总面积1.25亿公顷,占国土面积的13%,还有2800多处森林公园、300多处国际重要湿地和湿地公园。这些资源无论从面积、还是从数量上看,都是第一位的,是建立国家公园的重要依托。2006年,云南省林业部门在迪庆藏族自治州建立了全国第一个国家公园——普达措国家公园,2008年,国家林业局又将云南省列为国家公园建设试点省,开展了积极探索和有益的尝试。林业部门一定要抓紧研究国家公园的体制机制问题,以及适合国家公园的自然生态系统类型和区域,全力推进国家公园建设。

四、关于实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,实质是利用价格、税收、财政等经济手段,鼓励资源节约集约利用,加强对自然生态系统的保护与修复。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,将给林业发展带来重要机遇,但也有很多问题需要深入研究。一要研究森林、湿地、沙区植被、野生动植物等林业资源有偿使用和资产化管理问题,特别是要针对目前占用林业资源的成本过低问题,研究应对措施。二要研究开征资源税给林业发展带来的影响。三要加强森林资源生态服务价值和差别化补偿政策研究,争取不断提高补偿标准。四要研究国家重点生态功能区转移支付政策,争取扩大自然保护区、森林公园等禁止开发区转移支付试点范围,提高转移支付用于林业生态保护与建设的资金比例。五要抓紧研究建立湿地和荒漠生态系统生态补偿机制,探索森林碳汇交易等市场化生态补偿机制。

五、关于改革生态环境保护管理体制。当前在“五位一体”的总体布局中,生态文明建设的机构设置是最薄弱的。中央已经明确“把发展林业作为建设生态文明的首要任务”。我们要对以下问题进行深入研究。第一,深入研究适应生态文明建设的林业行政管理体制,加快构建有利于保护发展自然生态系统和野生动植物及生物多样性的行政管理体制,充分发挥林业推进生态文明建设的正能量。第二,研究建立破坏森林、湿地、沙区植被和野生动植物资源举报制度,发挥社会监督作用。第三,研究建立生态损害赔偿和责任追究制度。研究制定生态损害鉴定评估办法,科学鉴定生态损害范围、程度及价值。探索编制林地、湿地等自然资源资产负债表,建立领导干部生态环境损害责任终身追究制度。

六、关于健全国有林区经营管理体制。健全国有林区经营管理体制,核心是理顺三种体制。一是理顺国有林所有权、产权管理体制。我国国有林包括国有林场和国有林区。国有林场所有权是全民所有,需尽快厘清国务院林业主管部门与地方政府对国有林场的管理体制。国有林区所有权是全民所有,产权在中央政府,管理权和监管权在国务院林业主管部门,使用权在地方政府,要尽快理清三者的关系。二是理顺政府管理林区社会的体制,理顺职能和资金渠道。三是改革森林资源监督管理体制,构建有利于生态建设与保护的森林资源监督管理体制。经过改革,建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态改善民生、有利于增强企业经营活力、权责利相统一的、适应生态文明建设和社会主义市场经济体制的国有林区发展新体制。

七、关于完善集体林权制度改革。目前,全国已确权集体林地1.8亿公顷,占集体林地总面积的97.7%;发证面积1.73亿公顷,占确权林地的96.4%,1亿农户拿到林权证,明晰产权、承包到户的主体改革任务基本完成。近5亿农民拥有了真正意义上的财产权,户均获得森林资产约10万元,使广大农民成为林木资产的法人,为他们订立契约、积累资本创造了条件。可以说,集体林权制度改革在培育农民市场主体方面,走在了前列,发挥了重要作用,但还有许多方面需要完善。完善集体林权制度改革,一要赋予农民更多财产权利,赋予林权生产要素功能,包括可抵押、可担保、可流转,实现资产到资本的转换。集体林承包经营权是农民的,按照建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的要求,林业部门的职责主要是监管,确保森林资源总量不减少。二要继续深化林业行政审批项目改革,把该管的事情管好,把不该管和管不好的事情交给市场。要改革森林资源采伐管理等监督机制和办法,加强林地管理,清理取消不符合市场在资源配置中起决定性作用的各项规章制度。三要稳定和完善农民的林地承包经营权,规范林地流转。四要健全财政、金融、森林保险、林权交易等政策,引导农民通过林权要素运用,积极发展林业混合所有制经济,培育专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社、林业企业等多种市场经营主体,推动林业生产规模化、集约化和专业化,使农民在经营林业中获得更多的收入,真正实现生态受保护、农民得实惠。

八、关于完善生态修复制度。《决定》提出,完善生态修复制度,用制度保护生态。我们要理解其深刻含义。第一,完善生态修复制度对我国具有特殊意义。森林、湿地等自然生态系统一旦破坏,修复起来十分困难,有的需要上百年甚至几个世纪的努力,生态修复必须依靠制度来保障。当前,我国已是世界上生态最脆弱的国家之一,全球十大生态危机在我国都相应存在,生态修复任务极其繁重,必须依靠制度来加强。第二,完善生态修复制度具有丰富的内涵。生态修复制度是生态修复的根本保障,完善生态修复制度有利于把生态修复制度化、规范化、长期化,为生态修复提供行动准则和依据,使生态修复的目标、任务、措施更加合理、完善,可以发挥约束和监督作用。第三,完善生态修复制度重点是加强生态修复工程的制度建设。《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》已经明确提出了“实施十大生态修复工程,构建十大生态安全屏障”的战略格局。要研究健全实施重大生态修复工程的制度保障,从规划制定、法律法规、绩效评价和监督考核等方面,健全各项制度和机制。

九、关于稳定和扩大退耕还林范围。1998年,党中央、国务院作出了实施退耕还林工程的重大战略决策。截至2012年,全国共完成退耕还林建设任务4.2940万公顷,其中,退耕地造林926.7万公顷。经过15年的建设,退耕还林工程已取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。《决定》提出,稳定和扩大退耕还林范围,这为实施新一轮退耕还林定下了基调。林业部门一定要抓住这一重大历史机遇,组织实施好新一轮退耕还林。一要稳定原有的退耕还林成果,确保“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。二要扩大退耕还林实施范围。新一轮退耕还林应重点考虑25度以上陡坡耕地、重点地区的严重沙化耕地、重要水源地坡耕地以及西部地区实施生态移民腾退出来的耕地等,做到稳步有序推进。三要完善退耕还林政策。对还生态林、经济林的比例不再作限制,对退耕农户丧失的机会成本和退耕还林的生态效益给予综合补偿,使农民获得较好的收益,既改善生态,又改善民生。

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